Subvención para sanear el RTGG, ¿cumple su objeto aunque el RTGG no sea positivo?

Planteamiento

En relación a la consulta¿Es posible en 2021 generar crédito en el presupuesto de 2020?, la diputación pretende ahora iniciar un procedimiento de reintegro de la subvención, pero en este caso por no cumplir con su objeto.

En las bases consta como objeto "impulsar el saneamiento de las finanzas municipales", y luego se concreta "Programa de saneamiento de las finanzas municipales: destinado a amortizar préstamos a largo plazo de forma extraordinaria y anticipada ya sanear el remanente de tesorería ajustado negativo". En cuanto a la justificación, se dice que "el ente local debe adjuntar el acuerdo de modificación de crédito por generación de ingresos, donde se justifique que el destino de la subvención es el saneamiento financiero del ente."

La diputación alega que no hemos cumplido el objeto de la subvención porque cerramos 2020 con peores números que 2019. En nuestra opinión, no queda claro en el objeto de la subvención y justificación que se deba cerrar 2020 en positivo para cumplir con el objeto. El remanente de tesorería negativo de 2019 se cubre en parte cuando se recibe en 2020 una subvención y no se realiza modificación alguna, pues el ingreso en este caso queda en remanente. Luego en 2020 hay, entre otros, circunstancias sobrevenidas (COVID, sentencia judicial, etc.), que hacen que el cierre se produzca otra vez con remanente negativo.

Por otro lado, en la liquidación de 2020 el cálculo de los saldos de dudoso cobro cambia, al detectar Intervención una discrepancia entre las bases de ejecución del presupuesto y el art. 193.bis TRLRHL, en cuanto a los derechos de difícil o imposible recaudación.

Las bases determinan el porcentaje mayor pero excluyen determinados capítulos (4, 6, 7, 8 y 9), por ser ingresos garantizados, cuando el TRLRHL nada dice de excluir capítulos. En este caso, consideramos que hay una discrepancia entre las BEP y la ley estatal, por lo que entendemos que prevale la ley estatal.

Nos gustaría saber su opinión jurídica al respecto, tanto de la defensa de la impugnación del procedimiento de reintegro de la subvención por no estar suficientemente acreditado el incumplimiento del objeto, o no muy clara la justificación, así como del criterio de aplicar TRLRHL por entender inválidas las BEP en ese apartado por contradecir la ley general.

Respuesta

Respecto a la primera parte de la cuestión planteada, esto es el saneamiento del remanente de tesorería, coincidimos plenamente con la entidad consultante.

A nuestro juicio, el objeto de la subvención sí que se ha cumplido dado que se ha destinado a sanear el remanente de tesorería. Esta es la clave de la cuestión. Si la subvención no ha sido suficiente para que al liquidar el ejercicio el remanente de tesorería sea positivo, no quiere ello decir que la subvención no se ha destinado a su objeto.

La subvención se ha destinado a sanear el remanente de tesorería y ello por varias razones:

• - Porque la subvención del ejercicio 2020 se ha ingresado en el ayuntamiento, produciendo un ingreso que no estaba previsto, de tal manera que ha incrementado el saldo de la tesorería municipal.

• - Porque la subvención no se ha utilizado para financiar gasto alguno, de tal manera que el ingreso ha tenido una incidencia positiva clara en el RTGG.

Recordemos que el art. 101.1 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dispone que el remanente de tesorería de la entidad local estará integrado por los derechos pendientes de cobro, las obligaciones pendientes de pago y los fondos líquidos, todos ellos referidos a 31 de diciembre del ejercicio.

Con la definición de la norma obtenemos el remanente de tesorería total (RTT), debiendo realizar dos ajustes.

El primero de ellos es el previsto en el art. 102.1 del RD 500/1990, de tal manera que al RTT debe minorare con los excesos de financiación producidos (desviaciones acumuladas positivas).

Y también del RTT deben deducirse los derechos pendientes de cobro de difícil o imposible recaudación (art. 103.1 RD 500/1990).

Si las definiciones y ajustes legales lo convertimos en una fórmula, obtenemos que:

RTGG = FLT + Dchos.ptes.cobro – Oblig.ptes.pago – DFA(+) – DC

RTGG es el remanente de tesorería para gastos generales

FLT son los fondos líquidos en tesorería

DFA (+) son las desviaciones de financiación acumuladas positivas

DC es el dudoso cobro

Podemos observar que:

• - Un incremento de FLT mejora el RTGG.

• - Un incremento de Dchos.ptes.cobro mejora el RTGG.

• - Un incremento de Oblig.ptes. pago perjudica o empeora el RTGG.

• - Un incremento de DC perjudica o empeora el RTGG.

• - En principio, las DFA(+) tienen un comportamiento neutro, porque un incremento de Dchos.ptes.de cobro afectados supone un incremento de DFA(+).

Claramente, el ingreso de la subvención de la diputación ha mejorado el RTGG aunque éste haya sido negativo, de tal manera que hubiese sido más negativo si no se hubiese recibido la subvención.

Por tanto, la conclusión, a nuestro juicio, es que la subvención ha cumplido la finalidad para la que se concedió, es decir, sanear el remanente de tesorería, aunque este haya sido negativo. Porque, sin duda y como hemos dicho anteriormente, hubiese sido más negativo de no recibirse la subvención.

La segunda cuestión planteada afecta al cálculo del dudoso cobro.

Ya hemos comentado que uno de los aspectos que conforman el RT son los derechos pendientes de cobro, pero como todos los derechos no son cobrables, la norma contempla un ajuste de tal manera que hay que establecer un método para calcular de los derechos pendientes de cobro cuáles es posible que terminen sin cobrarse.

Anteriormente al 2013 el dudoso cobro deducía directamente los derechos pendientes de cobro, pero desde la Orden HAP/178/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local, se considera como un concepto que deduce el remanente de tesorería total.

Como no existía un sistema concreto para determinar los derechos de difícil o imposible recaudación, el art. 103 del RD 500/1990, en sus aptdos. 2 y 3, establece sólo unos criterios:

• “2. La determinación de la cuantía de los derechos que se consideren de difícil o imposible recaudación podrá realizarse bien de forma individualizada, bien mediante la fijación de un porcentaje a tanto alzado.

• 3. Para determinar los derechos de difícil o imposible recaudación se deberán tener en cuenta la antigüedad de las deudas, el importe de las mismas, la naturaleza de los recursos de que se trate, los porcentajes de recaudación tanto en período voluntario como en vía ejecutiva y demás criterios de valoración que de forma ponderada se establezcan por la Entidad local.”

Fue la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, la que introdujo el art. 193.bis en el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, estableciendo unos porcentajes mínimos de dudoso cobro en función de la antigüedad de la deuda:

• a) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los presupuestos de los dos ejercicios anteriores al que corresponde la liquidación, se minorarán, como mínimo, en un 25 por ciento.

• b) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los presupuestos del ejercicio tercero anterior al que corresponde la liquidación, se minorarán, como mínimo, en un 50 por ciento.

• c) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los presupuestos de los ejercicios cuarto a quinto anteriores al que corresponde la liquidación, se minorarán, como mínimo, en un 75%.

• d) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los presupuestos de los restantes ejercicios anteriores al que corresponde la liquidación, se minorarán en un 100%.

Como señala la entidad consultante, es cierto que la norma no distingue entre capítulos, de tal manera que, en principio, dichos porcentajes deben aplicarse a todas las deudas pendientes de cobro. Pero también es verdad que se ha planteado en diversas ocasiones si, por ejemplo, las deudas pendientes de otras Administraciones Públicas deben considerarse como de dudoso cobro habida cuenta de la naturaleza del ente deudor, pero cada vez está más extendido el criterio de que si una deuda de una antigüedad superior a dos años no se ha cobrado debe considerarse como de dudoso cobro, sea cual fuere la naturaleza de la deuda y del ente deudor.

Por tanto, si el cambio de criterio en el cálculo del dudoso cobro ha supuesto un mayor importe de este, perjudica claramente el RTGG y debe explicarse cuando se liquide el ejercicio, para determinar qué parte del RTGG negativo se debe al comportamiento de la economía municipal y qué parte al cambio de criterio.

Dicho esto, el art. 193.bis TRLRHL es de obligado cumplimiento, de tal manera que, si las bases de ejecución del presupuesto contienen criterios o porcentajes inferiores a dicho precepto, supone un incumplimiento normativo, de tal manera que las bases de ejecución deben modificarse y mientras tanto no pueden aplicarse porque violan una norma con rango de Ley, debiendo aplicar el art. 193.bis TRLRHL.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, la subvención sí cumple con el objetivo de la convocatoria, aunque el RTGG no sea positivo.

2ª. Si las bases de ejecución del presupuesto contienen criterios que suponen un incumplimiento del art. 193.bis TRLRHL, es éste el que debe aplicarse y no las bases de ejecución del presupuesto.