Subcontratación de actividades subvencionadas por el Ayuntamiento: viabilidad y condiciones

Planteamiento

Este Ayuntamiento ha suscrito un convenio con una asociación de parados. El objeto de este convenio es sufragar parte de las iniciativas que lleve a cabo la asociación para mejorar la empleabilidad de los asociados.

La suma de las facturas imputadas al convenio por parte de la asociación para la realización de las acciones formativas asciende a 15.490€. A la hora de justificarlas, la asociación sólo incluye una serie de acciones formativas que han sido realizadas por empresas o autónomos externos.

Teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 29 LGS y 68 RLGS, en relación a la subcontratación de las actividades subvencionadas, ¿cabría considerar aquí que ha habido subcontratación o no? Las bases reguladoras de la subvención no prevén expresamente la subcontratación. Pero, aun en el caso de que la previera, ésta superaría el importe del 50% del que habla la normativa de aplicación, siendo exactamente del 77,45%. ¿Qué opinan?

¿Procede el inicio del procedimiento de reintegro? En su caso, ¿en qué términos? ¿Es de aplicación el art. 86 RLGS, que prevé alteraciones de las condiciones de la subvención en la comprobación de la subvención?

Respuesta

En materia contractual, en principio, cuando una empresa es contratada por la Administración, es ésta quien tiene que realizar personalmente el objeto del contrato. Pero las normas permiten en ciertos supuestos que la empresa contratista pueda, a su vez, encomendar o contratar con un tercero la realización de parte del objeto del contrato que correspondería realizarlo al contratista principal.

Así, el art. 215.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, dispone que:

• “El contratista podrá concertar con terceros la realización parcial de la prestación con sujeción a lo que dispongan los pliegos, salvo que conforme a lo establecido en las letras d) y e) del apartado 2.º de este artículo, la prestación o parte de la misma haya de ser ejecutada directamente por el primero.”

Algo parecido ocurre con las subvenciones, de tal manera que la entidad beneficiaria de la subvención debe ser ella directamente quien realice las actividades subvencionadas, aunque, en este caso, como en los contratos, también la norma permite en parte esta subcontratación.

El art. 29, apartados 1º y 2º, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, establece que:

• “1. A los efectos de esta ley, se entiende que un beneficiario subcontrata cuando concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención. Queda fuera de este concepto la contratación de aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada.

• 2. El beneficiario únicamente podrá subcontratar, total o parcialmente, la actividad cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea. La actividad subvencionada que el beneficiario subcontrate con terceros no excederá del porcentaje que se fije en las bases reguladoras de la subvención. En el supuesto de que tal previsión no figure, el beneficiario podrá subcontratar hasta un porcentaje que no exceda del 50 por ciento del importe de la actividad subvencionada.”

Este precepto es desarrollado por el arts. 68.1 del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS-, según el cual:

• “La realización de la actividad subvencionada es obligación personal del beneficiario sin otras excepciones que las establecidas en las bases reguladoras, dentro de los límites fijados en el artículo 29 de la Ley General de Subvenciones y en este Reglamento. Si las bases reguladoras permitieran la subcontratación sin establecer límites cuantitativos el beneficiario no podrá subcontratar más del 50 por 100 del importe de la actividad subvencionada, sumando los precios de todos los subcontratos.”

De los preceptos hasta ahora expuestos deducimos tres aspectos claves en la subcontratación de las actividades subvencionadas:

• 1º.- La regla general es que la realización de la actividad subvencionada es una obligación personal del beneficiario.

• 2º.- El beneficiario únicamente podrá subcontratar, total o parcialmente, la actividad subvencionada cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea. Por tanto, si las normas reguladoras de la subvención no contemplan expresamente la posibilidad de subcontratar, el beneficiario no podrá utilizar la subcontratación.

• 3º.- Si la normativa reguladora de la subvención permite la subcontratación pero no fija la parte o porcentaje que se puede subcontratar, el beneficiario no podrá subcontratar más del 50% del importe de la actividad subvencionada, sumando los precios de todos los subcontratos.

Por tanto, si el beneficiario ha contratado la realización de la actividad subvencionada a un tercero, ha existido subcontratación. Y al no preverlo en las Bases, ha incumplido la normativa sobre la concesión de la subvención; además, el importe subcontratado supera el 50% de la actividad subvencionada.

Al incumplir el beneficiario de la subvención las normas de la concesión de la subvención, en principio, procedería el reintegro del importe percibido.

Recordemos que el art. 37.1.f) LGS determina que:

• “Procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

• (…) f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.”

Como muy bien indica el consultante, el art. 86 RLGS contempla la posibilidad de que se admita la justificación aunque no se ajuste exactamente a las condiciones impuestas, siempre que no se alteren esencialmente la naturaleza u objetivos de la subvención:

• “1. Cuando el beneficiario de la subvención ponga de manifiesto en la justificación que se han producido alteraciones de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la misma, que no alteren esencialmente la naturaleza u objetivos de la subvención, que hubieran podido dar lugar a la modificación de la resolución conforme a lo establecido en el apartado 3.l) del artículo 17 de la Ley General de Subvenciones, habiéndose omitido el trámite de autorización administrativa previa para su aprobación, el órgano concedente de la subvención podrá aceptar la justificación presentada, siempre y cuando tal aceptación no suponga dañar derechos de terceros.

• 2. La aceptación de las alteraciones por parte del órgano concedente en el acto de comprobación no exime al beneficiario de las sanciones que puedan corresponder con arreglo a la Ley General de Subvenciones.”

Como indica el TS en su Sentencia de 28 de noviembre de 2014, dicho precepto “se contempla para supuestos en los que se hayan producido alteraciones de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención siempre que no alteren su naturaleza y objetivos”.

Más clara es la Sentencia del TS de 23 de abril de 2013, al considerar que:

• “El artículo 86 del Real Decreto 887/2006 contempla que este tipo de solicitud se pueda plantear por el beneficiario de la subvención en fase de comprobación de las subvenciones, ante la justificación de determinadas alteraciones de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención. La posibilidad misma de modificación de la subvención de autos ante determinadas circunstancias que tengan como consecuencia la alteración de las condiciones tenidas en cuenta para su concesión, no ha sido siquiera contemplada por la resolución administrativa por la que fue concedida, tal y como asimismo exige el artículo 86 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones de 2006, en relación con el artículo 17.3.I) de la Ley General de Subvenciones de 2003.”

Como vemos, el TS interpreta el precepto en el sentido de que la posibilidad de modificar la resolución de concesión de la subvención debe estar prevista expresamente en la propia resolución, dada la remisión que realiza el art. 86 RLGS al art. 17.3.l) LGS.

Dicho art. 17.3.l) LGS obliga a lo siguiente:

• “La norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo, los siguientes extremos:

• (…) l) Circunstancias que, como consecuencia de la alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, podrán dar lugar a la modificación de la resolución.”

De tal manera que si no se contempla este apartado en la resolución de la concesión de la subvención o en sus normas reguladoras, no puede aplicarse el art. 86 RLGS.

Por su parte, el art. 91.1 RLGS dispone que:

• “El beneficiario deberá cumplir todos y cada uno de los objetivos, actividades, y proyectos, adoptar los comportamientos que fundamentaron la concesión de la subvención y cumplir los compromisos asumidos con motivo de la misma. En otro caso procederá el reintegro total o parcial, atendiendo a los criterios establecidos en las bases reguladoras de la subvención.”

Por ello, consideramos que debe reintegrarse la subvención concedida mediante el procedimiento regulado en los arts. 41 y ss LGS, así como de conformidad con lo previsto en los arts. 94 y 95 RLGL.

Conclusiones

1ª. Consideramos que el beneficiario de la subvención ha subcontratado la realización de la actividad subvencionada sin estarle permitido.

2ª. Si la resolución o las normas reguladoras de la subvención no contemplan la posibilidad de modificar la resolución por la alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, no es posible aplicar el art. 86 RLGS.

3ª. En función de lo expuesto, a nuestro juicio, procede el reintegro de la subvención mediante el procedimiento previsto tanto en los arts. 41 y ss LGS como en los arts. 94 y 95 RLGL.