Solicitud de permuta de un tramo de un camino municipal que atraviesa la propiedad de un particular: ¿debe aceptar el ayuntamiento?

Planteamiento

¿Debería el ayuntamiento aceptar la solicitud de un particular que pide el desvío de un camino que atraviesa su propiedad?

Lo primero que tendría que hacer el ayuntamiento sería desafectar el tramo del camino y, en su caso, realizar una permuta para garantizar la continuidad del mismo.

Sin embargo, en el expediente de desafectación no queda acreditada la oportunidad ni la conveniencia de dicha actuación. Además, el ayuntamiento es consciente de que algunos vecinos podrían quejarse, puesto que, de llevarse a cabo la permuta, el camino resultante tendría curvas más pronunciadas que podrían generar inconvenientes para los vehículos que circulan por él. A ello se suma que el desvío beneficiaría únicamente a una persona o familia, respondiendo a un interés estrictamente particular.

¿Puede rechazar el ayuntamiento esta solicitud y no aceptar la permuta? ¿Qué otros argumentos podrían exponerse? Necesitamos ofrecer una respuesta concluyente al interesado, dado que es posible que este asunto termine judicializándose.

Respuesta

El art. 3.1 del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL-, establece que son bienes de dominio público, por su destino al uso público, los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras publicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local.

De acuerdo con esta consideración normativa, los caminos públicos ostentan la naturaleza jurídica aplicable en general a los bienes de dominio público, lo que excluye, de entrada, la posibilidad de disponer del tramo del camino por cualquier forma de enajenación mientras no se produzca, con las garantías legalmente exigidas, la previa alteración de su calificación jurídica.

La alteración de la calificación jurídica “requiere expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad” (art. 8.1 RBEL), y debe ser resuelto, “previa información pública durante un mes, por la Corporación local respectiva, mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma” (art. 8.2 RBEL).

La desafectación de un bien de dominio público exige una justificación vinculada a la pérdida objetiva de su destino al uso público y a la concurrencia de razones de interés general que justifiquen el cambio de calificación jurídica.

Al respecto existe una clara jurisprudencia que resumimos. El TSJ Galicia en sentencia de 8 de julio de 2004, afirma que:

• “Partiendo de lo expuesto yante la ausencia de informe municipal que examinara la cuestión relativa a la “oportunidad” en el sentido de la valoración contrastada de los diversos intereses en juego en lo que atañe a las posibilidades de utilización de las vías públicas yno resultando acreditado que la vía de cuya desaparición se trata estuviera ya carente de utilidad, siendo distinta cuestión la de que obviamente su utilización sería más fácil si se efectúa un adecuado cuidado de la vía, no es posible concluir en la acomodación a Derecho del acuerdo recurrido cuando éste último no se apoya en la necesaria prueba de la idoneidad yoportunidadde la desafectación, presentándose ésta como favorable a los peticionarios pero no en la misma medida a contrastadas razones de interés público o general imprescindibles para la justificación de aquella dada su propia naturaleza, sentido, significado yalcance.”

Para la sentencia del TS de 24 de octubre de 1989, la “oportunidad” para alterar la calificación jurídica de un bien público debe estar justificada por la conveniencia y legalidad en interés público, por razones o exigencias de interés público, y no puede basarse únicamente en beneficios particulares, conforme al art. 8 RBEL. Señala al respecto que:

• “(…) no puede olvidarse tampoco que la solución pretendida sólo beneficiaba a la explotación del señor D. José, perjudicando, claramente, a los intereses del actor, en cuanto es propietario de uno de los linderos del camino desviado, que se ve obligado a un largo recorrido ahora para llegar a su finca; la Cámara Agraria Local de Daimiel, en su informe de 4 de enero de 1986, no se oponía a la desviación, siempre que los usuarios y propietarios colindantes no pusieran reparos; es cierto que durante la tramitación del expediente el recurrente no compareció, pero también lo es que el promotor del expediente omitió en su escrito inicial que podía estar interesado el propietario de la parcela 2a, impidiendo con ello la citación personal, que tampoco se produjo con su anterior titular, D. Pepe; constatadas las circunstancias reales, el Ayuntamiento demandado debió, sin duda alguna, estimar la reclamación presentada, ya que el interés público no exigía necesariamente la supresión del camino, existiendo intereses privados totalmente contradictorios, que previamente han de armonizarse, a fin de que la decisión municipal pueda estimarse correcta.”

Por lo tanto, el examen de la legalidad y oportunidad de la desafectación del trozo de camino público debe referirse al uso y funcionalidad del camino afectado, según razones de interés público, y no a los intereses o utilidad que derive de la desviación del mismo para el interesado. El hecho de que la iniciativa de modificación, en el presente caso, parte de un particular por cuya propiedad atraviesa el camino, supone que el control de dichos aspectos por la Administración debe ser aún más riguroso si cabe, debiendo quedar justificado de forma objetiva los motivos que llevan a la Administración a considerar la alteración del dominio público, prevaleciendo sobre cualquier interés que pueda tener el particular.

A la vista de los antecedentes que nos exponen, no consta que se acredite que el tramo del camino cuya alteración se pretende haya perdido su funcionalidad como vía de uso público ni que el trazado alternativo suponga una mejora objetiva desde el punto de vista del interés general para la seguridad y servicio de los usuarios del mismo. Al contrario, se desprende que el desvío propuesto parece responder solo a la conveniencia del particular solicitante. Ello impide apreciar la concurrencia del presupuesto de la oportunidad de la desafectación que exige el art. 8 RBEL, dado que la actuación obedecería de forma prevalente a un interés privado.

El ayuntamiento debe rechazar la solicitud presentada, toda vez que no concurren las circunstancias que justifiquen la alteración de la calificación jurídica del bien, fundamentándose en que la propuesta de desvío no responde a una mejora de la red de caminos locales ni a una necesidad contrastada, sino que, por el contrario, supondría un perjuicio para el interés general al empeorar las condiciones técnicas del trazado y atiende tan solo al beneficio de una sola propiedad. También, que la potestad discrecional de la Administración para alterar la calificación jurídica de sus bienes debe ejercitarse en coherencia con el deber de conservación y defensa de su patrimonio (arts. 44 y ss RBEL), no pudiendo ampararse la figura de la permuta para eludir dicho deber cuando el camino sigue prestando su función original.

Conclusiones

1ª. No puede tramitarse ni aprobarse una permuta mientras el camino conserve su calificación de bien de dominio público. La desafectación debe acordarse previamente, mediante expediente completo y justificado, con información pública y acuerdo plenario por mayoría absoluta.

2ª. La oportunidad y legalidad de la desafectación deben referirse exclusivamente a la funcionalidad del camino como bien de uso público, y no cabe justificarlo por la mera conveniencia o el interés del particular solicitante. La Administración debe valorar de forma objetiva si el tramo ha perdido su utilidad o va a ser sustituido por otro de titularidad pública equivalente.

3ª. Dado que el trazado alternativo no mejora el uso público, incluso puede empeorarlo, y la iniciativa responde primordialmente al interés del propietario afectado, la Administración debe rechazar la solicitud presentada, pues la potestad de alteración de la calificación jurídica no puede utilizarse para favorecer intereses privados ni para eludir el deber de conservación y protección del patrimonio público.