Solicitud de libramiento a justificar para compra de EPIS por el Ayuntamiento en virtud del RD-ley 7/2020: viabilidad

Planteamiento

En este Ayuntamiento hemos solicitado un libramiento a justificar para la compra de EPIS, acogiéndonos al art. 16 RD-ley 7/2020, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19.

La Interventora nos indica dos aspectos:

• - “En el Presupuesto municipal vigente, Presupuesto prorrogado del ejercicio 2020, los pagos a justificar quedan regulados en la Base 33. Tendrán el carácter de pagos a justificar las cantidades que se libren para atender gastos presupuestarios, cuando los documentos justificativos de los mismos no se puedan acompañar en el momento de expedir las correspondientes órdenes de pago (art. 69 RD 500/1990). El suministro de gastos para EPIs para evitar contagio COVID-19, a juicio de quien suscribe, supone vulnerar el procedimiento de contratación de la Administración Pública establecido en la LCSP 2017, obviando el mismo y vulnerando asimismo la prelación de pagos, ya que dichas actividades o servicios que se sufragan con el pago a justificar, se abonan automáticamente sin tener en cuenta obligaciones reconocidas pendientes de pago anteriores al mismo”.

• - Nos indica que solo podemos solicitar una cantidad como máximo, 3.000 euros, por ser ésta la que se estipula como límite en nuestras bases de ejecución presupuestarias vigentes.

Nuestras preguntas son:

- ¿Es correcta la interpretación de la Interventora, que no hace ninguna consideración al RD-ley 7/2020?

- En otro orden de cosas, ¿se podría rebasar, por las circunstancias excepcionales que estamos teniendo, la cantidad de 3.000 euros como máximo que aparece en las BEP en la petición de anticipo a justificar atendiendo a las necesidades derivadas del COVID-19? (téngase en cuenta en muchos de estos casos que la escasez de productos hace que incluso se nos obligue por parte de las empresas que los venden a realizar un pedido mínimo -aparte del pago anticipado- para podernos suministrar).

- Por último, cuando hemos realizado pagos a justificar (fuera del estado de alarma) siempre se nos ha puesto el texto que se ha especificado en el punto 1 de las consideraciones. ¿Es acertado? En caso afirmativo, ¿cuándo podemos utilizar esta modalidad de pago a justificar?

Respuesta

El art. 16 del RD-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19, en materia de contratación, modificado por el RD-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19, permite la tramitación de emergencia prevista en el art. 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, para la contratación derivada del COVID-19 para todo el sector público (en su redacción original, se circunscribía exclusivamente al ámbito estatal). Así, se señala que:

• “La adopción de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de las entidades del sector público para hacer frente al COVID-19 justificará la necesidad de actuar de manera inmediata, siendo de aplicación el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

• 2. De acuerdo con la previsión establecida en el párrafo anterior, a todos los contratos que hayan de celebrarse por las entidades del sector público para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19, les resultará de aplicación la tramitación de emergencia…”.

La tramitación de emergencia tiene carácter excepcional y podrá acordarse por el órgano de contratación cuando éste aprecie que concurre alguna de las situaciones de emergencia previstas en el art. 120.1 LCSP 2017, sin que sea exigible la previa declaración expresa de la emergencia, que, por otro lado, viene expresamente prevista en el art. 16 RD-Ley 7/2020.

Por tanto, no supone vulneración de las normas de contratación por parte del Ayuntamiento, sino la aplicación de un procedimiento de emergencia, legalmente previsto y que opera de forma automática.

Añade el citado art. 16 RD-Ley 7/2020 que:

• “…2. En estos casos, si fuera necesario realizar abonos a cuenta por actuaciones preparatorias a realizar por el contratista, no será de aplicación lo dispuesto respecto a las garantías en la mencionada Ley 9/2017, siendo el órgano de contratación quien determinará tal circunstancia en función de la naturaleza de la prestación a contratar y la posibilidad de satisfacer la necesidad por otras vías. De la justificación de la decisión adoptada deberá dejarse constancia en el expediente.

• 3. El libramiento de los fondos necesarios para hacer frente a los gastos que genere la adopción de medidas para la protección de la salud de las personas frente al COVID-19 podrá realizarse a justificar…”.

Es decir, la norma restringe la posibilidad de realizar un pago a justificar para el supuesto de que fuera necesario realizar abonos a cuenta por actuaciones preparatorias a realizar por el contratista, debiéndose apreciar por el órgano de contratación de forma expresa, a diferencia de la declaración de emergencia del expediente, y, por tanto, no opera de forma automática.

Así, en la tramitación del pago a justificar realizado en virtud del art. 16 RD-Ley 7/2020 se deben poner de manifiesto estas circunstancias y limitarlas a las actuaciones preparatorias del contrato, siendo abonos a cuenta del mismo, y no un pago anticipado de la prestación.

Si el pago se circunscribe a las circunstancias señaladas con anterioridad y dado el carácter emergente del procedimiento de contratación en el que ni siquiera se exige consignación presupuestaria, legalmente exigible para todo tipo de contratos de tramitación ordinaria, no parece que se pueda limitar el importe del pago a 3.000€, previsto únicamente en las Bases de Ejecución del Ayuntamiento, y para el que la Ley no establece ningún tipo de limitación cuantitativa, máxime teniendo en cuenta que en las Bases de Ejecución prorrogadas no podía estar prevista esta situación.

La expedición de órdenes de pago “a justificar” habrá de acomodarse al plan de disposición de Fondos de la Tesorería que se establezca por el Presidente de la Entidad, salvo en el caso de que se trate de paliar las consecuencias de acontecimientos catastróficos, situaciones que supongan grave peligro o necesidades que afecten directamente a la seguridad pública (art. 69 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos), de lo que puede deducirse que al tratarse de un procedimiento de emergencia no es preciso acomodarse al plan de disposición de fondos y, por tanto, a la prelación de pagos.

Por lo que respecta a los pagos a justificar, fuera del estado de alarma, éstos responden al hecho excepcional de tener que librar cantidades para atender gastos sin la previa aportación de la documentación justificativa, que por diversas razones no puede obtenerse en el momento de efectuar el pago. Constituyen la excepción, en principio, al procedimiento ordinario de reconocimiento de obligación para el pago. Aparecen regulados en el art. 190.1 y 2 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, y arts. 69 a 73 RD 500/1990:

• “1. Las órdenes de pago cuyos documentos no se puedan acompañar en el momento de su expedición, según previene el artículo anterior, tendrán el carácter de a justificar y se aplicarán a los correspondientes créditos presupuestarios.

• 2. Las bases de ejecución del presupuesto podrán establecer, previo informe de la Intervención, las normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar con cargo a los presupuestos de gastos, determinando los criterios generales, los límites cuantitativos y los conceptos presupuestarios a los que sean aplicables.”

Por tanto, los pagos a justificar únicamente se podrán utilizar para aquellos supuestos en que el pago se deba realizar sin la presentación de factura, y sin la realización, por tanto, de los trámites inherentes a la ejecución del presupuesto de gastos, siendo este el extremo que hay que acreditar para la autorización de los mismos.

Conclusiones

1ª. El art. 16 RD-ley 7/20209, en materia de contratación, en su redacción dada por el RD-Ley 9/2020, establece un procedimiento de contratación de carácter emergente para la adopción de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de las entidades del sector público para hacer frente al COVID-19, que opera de forma automática.

2ª. Se prevé la posibilidad de efectuar pagos a justificar para el supuesto de que fuera necesario realizar abonos a cuenta por actuaciones preparatorias a realizar por el contratista, si bien es necesaria resolución expresa al efecto por parte del órgano de contratación.

3ª. Fuera de estos supuestos, los pagos a justificar suponen un régimen excepcional, y únicamente se podrán utilizar para aquellos supuestos en que el pago se deba realizar sin la presentación de factura.