Solicitud de devolución del ICIO antes de la concesión de la licencia de obras por renuncia del interesado

Planteamiento

Un vecino del municipio presentó solicitud para la construcción de obra mayor. En el momento de su presentación se liquidó la tasa correspondiente establecida en ordenanza municipal por otorgamiento de licencia urbanística.

Antes de la concesión de la licencia e inicio de las obras, el interesado ha renunciado a la misma y solicita la devolución de la tasa.

Si bien no se cumple lo preceptuado en el art. 26 TRLRHL para proceder a la devolución de la tasa, puesto que la renuncia es imputable al sujeto pasivo, la ordenanza municipal vigente en este municipio establece: “Hasta la fecha que se adopte el acuerdo municipal pertinente, y siempre que no se hubieren iniciado las obras, podrán los interesados renunciar a aquélla, quedando entonces reducidos los derechos al 50% de los que correspondieran en el supuesto de haberse concedido. En este supuesto, para la devolución de lo abonado en exceso, en su caso, será necesaria la previa solicitud del interesado.”

Existe informe jurídico que establece que no procede la devolución, pero se plantea la duda puesto que la licencia no se ha concedido y no se ha iniciado la obra. ¿No habría que reconocer la devolución del 50% establecido en la ordenanza?

Respuesta

De conformidad con el art. 20 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, que señala:

• “1.Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

• A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

• B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo…”

Por su parte, el punto 4 del citado artículo, dispone que:

• “4. Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes:

• …h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.”

Por tanto, y en base a lo anterior, entendemos que el ayuntamiento que eleva la cuestión, tiene regulado, a través de la correspondiente ordenanza fiscal, la tasa por prestación de servicios a la que se refiere el apartado citado.

La vinculación ordinaria entre la tasa y la liquidación del ICIO, cuando proceda, ha sido recurrente en el planteamiento ante la Justicia de determinados recursos en cuanto a la posibilidad de no hacer frente a la tasa, cuando finalmente no se ejecuta la obra, instalación o construcción en cuestión.

Sin embargo, la jurisprudencia, ha venido pronunciándose de manera clara al respecto, desvinculando el hecho que la Administración al prestar el servicio regulado en la ordenanza es receptora del importe regulado, con el hecho que no se devengue finalmente el impuesto correspondiente.

De dicha jurisprudencia, cabe destacar, entre otras, la Sentencia del TS de 5 de febrero de 2010, que reconoce que:

• “La configuración de las tasas que diseña el art. 26.a) de la Ley General Tributaria 230/1963 y hoy el art. 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre , y el art. 20.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en los que se previene la posibilidad de exigir este tributo en los supuestos de prestación de servicios públicos o realización de actividades (de competencia local) en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, nos lleva a entender que en las tasas por prestación de servicios urbanísticos el hecho imponible viene determinado por la realización, por los servicios municipales correspondientes, de la actividad municipal de estudio precisa para la determinación de la adecuación o inadecuación a la legalidad urbanística del proyecto presentado, con independencia del resultado de tal estudio y, consiguientemente, con independencia de que el solicitante obtenga finalmente la licencia pretendida o no la obtenga porque no se ajuste, en este último caso, a la legalidad urbanística... Desde un punto de vista tributario, lo mismo da que el servicio o actividad prestado por la Administración municipal termine en un acto de concesión de la licencia como en un acto declarativo de que el proyecto no es conforme con los Planes, Normas u Ordenanzas aplicables.

• Debe concluirse, por tanto, que el gravamen de la tasa lo es en función de la actividad administrativa realizada, debiendo ser satisfecha incluso en los casos de denegación de la licencia porque la tasa por la tramitación de licencias urbanísticas no puede ser considerado como un tributo de resultado, que sólo se devenga cuando la resolución administrativa que recaiga sea estimatoria del otorgamiento de licencia solicitado.

• En otras palabras, siendo cierto que la efectiva realización de la actividad o del servicio es requisito fundamental para que se entienda realizado el hecho imponible de la tasa, no lo es menos que esa actividad administrativa no tiene por qué finalizar con un acto en que se acceda a las pretensiones del solicitante, ya que el hecho imponible se articula en el aspecto material de su elemento objetivo en torno a la realización de la actividad administrativa o la prestación del servicio, más allá de cuales sean sus resultados. 2 La existencia de la actividad o del servicio legitiman, pues, la exigencia de la tasa, incluso aunque como resultado de la misma no se produzca un acto administrativo formal que de fin al procedimiento correspondiente, según tiene dicho la sentencia de esta Sala de 27 de mayo de 1977, que estimó correcta la liquidación de la tasa correspondiente a una licencia que resultó otorgada en virtud de silencio positivo, al entender que la Administración había realizado las actuaciones de su incumbencia, practicando diversas actuaciones y realizando gestiones para decidir si se otorgaba o no la licencia; aplicando una doctrina que resulta correcta, al conectar la tasa a la actividad o servicio prestados, que integran el aspecto material del elemento objetivo del hecho imponible, si se produce la actividad administrativa provocada por el solicitante, se realizará el hecho imponible de la tasa, por mucho que el resultado de dicha actividad no le sea favorable. Que la actividad administrativa se refiera, afecte o beneficie al sujeto pasivo no significa que deba ser necesariamente, y en todo caso, favorable a sus pretensiones, sino sólo que ha sido provocada por él, como interesado.”

De esta forma podemos sentar que la obligación de contribuir, una vez nacida, no se verá afectada en modo alguno por la renuncia de la obra vinculada a la licencia solicitada.

Debemos recordar en este punto, que el art. 26.3 TRLRHL, relativo al devengo de la tasa, reconoce que:

• “Cuando por causas no imputables al sujeto pasivo, el servicio público, la actividad administrativa o el derecho a la utilización o aprovechamiento del dominio público no se preste o desarrolle, procederá la devolución del importe correspondiente.”

Así a falta de una mayor concreción del texto de la ordenanza, lo cierto es que podemos concluir que el servicio se ha prestado por el ayuntamiento, por lo que con independencia de lograr el fin para el que se solicitó, que es la obtención de la licencia a la que se renuncia, lo cierto es que el ayuntamiento ha prestado el servicio que motiva la tasa, sin que haya concurrido ningún hecho imputable al sujeto pasivo.

Sin embargo, y dicho lo anterior, podemos volver a la regulación de las tasas en el citado TRLRHL, y en concreto de nuevo al art. 26 de dicha Ley, que, antes del apartado 3 citado por el que se establece la posibilidad devolución por causas no imputables al sujeto pasivo, supuesto que, como hemos dicho, parece no darse en el supuesto planteado, establece que:

• “1. Las tasas podrán devengarse, según la naturaleza de su hecho imponible y conforme determine la respectiva ordenanza fiscal:

• a) Cuando se inicie el uso privativo o el aprovechamiento especial, o cuando se inicie la prestación del servicio o la realización de la actividad, aunque en ambos casos podrá exigirse el depósito previo de su importe total o parcial…”

Debiendo reconocer, por tanto, y de manera similar a lo que se recoge en el apartado 2 del mismo artículo en relación a los supuestos de devengo periódicos de las tasas, que será la ordenanza fiscal la que podrá determinar otros aspectos de desarrollo de las normas generales de devengo, siendo coherente con el resto del articulado del texto refundido en relación a los tributos, donde se permite regular en las Ordenanzas Fiscales los aspectos sustantivos y formales de los mismos.

Así pues, debemos entender que en el art. 26.1 TRLRHL se permite que la ordenanza matice la forma de devengo de la tasa, eligiendo el ayuntamiento, la posibilidad de devolver una parte de la misma, aun habiéndose devengada esta, y cuando se den los supuestos contemplados en la misma, como es el caso que nos ocupa.

Por tanto, consideramos que habiendo el ayuntamiento regulado en ordenanza dichos aspectos, y que dicha ordenanza fiscal ha sido aprobada por el procedimiento al que se refiere el art. 17 TRLRHL, sin que haya sido recurrida, es posible aplicar el texto aprobado, y por tanto procede la devolución de la tasa en el importe correspondiente al 50%.

Conclusiones

1ª. La jurisprudencia ha dejado clara en múltiples sentencias la desvinculación que existe entre la necesidad de hacer frente al cobro de la tasa, en su caso, por prestación de servicio para la obtención de licencia, del hecho de obtenerla realmente o de llevar a cabo la obra, instalación o construcción a la que se refiere la misma.

2ª. Que no obstante lo anterior, el art. 26 TRLRHL, reconoce en relación al devengo, la posibilidad que las ordenanzas fiscales determinen las características específicas en las que se puede dar ese devengo, entendiendo, por tanto, que la posibilidad de establecer una reducción sobre la tasa efectivamente devengada cuando no se ejecute la obra, o se desista de ella, es posible, toda vez que la ordenanza se ha aprobado de conformidad con el art. 17 TRLRHL.

3ª. Que, por lo anterior, entendemos que procede la devolución del 50% establecido en la ordenanza.