Sentido del silencio administrativo en los procedimientos de solicitud de devolución de fianzas urbanísticas

Planteamiento

En agosto del año pasado, un interesado solicitó la devolución de una fianza urbanística. Por distintos motivos, se ha retrasado el expediente sin realizar ninguna actuación sobre el mismo, y el arquitecto técnico ha emitido en este mes de mayo informe desfavorable a la devolución de la misma. No obstante, entendemos que al transcurrir más de tres meses el silencio administrativo es positivo y, por tanto, no se podría resolver en contra.

¿Qué procedimiento debemos de seguir si, efectivamente, no hay que devolverle la fianza urbanística?

Respuesta

Del texto de la consulta se deduce que la cuestión planteada deriva de una solicitud de devolución de una fianza impuesta por la ejecución de obras que, para su correcto desarrollo, requiera la realización de actuaciones en el dominio público y que, como medida de garantía para su correcta reparación, se exija la aportación de la correspondiente fianza que cuya devolución quedará condicionada a la verificación de la correcta ejecución de las obras autorizadas sobre el dominio público, todo ello al amparo de lo dispuesto en el art. 24.5 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se apruebe el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, al estimar que con la licencia de obras se otorga un derecho de aprovechamiento especial del dominio público colindante, que autoriza la ejecución de las obras precisas para las conexiones y su ocupación para la realización de la construcción autorizada.

A partir de esta premisa, normalmente serán las ordenanzas reguladoras aprobadas por cada municipio las que determinen el régimen procesal de aportación y devolución de estas fianzas, normalmente estando sometidas a la verificación técnica de la correcta ejecución de las actuaciones para las que se requiere el aval o fianza y, una vez obtenido, iniciado el correspondiente expediente de devolución por la tesorería de la entidad local.

En el supuesto planteado, se presenta la solicitud de devolución y, conforme a lo que se indica en la propia consulta, por la entidad local no se realiza ninguna actuación, ni de subsanación documental ni de cualquier otra clase, por lo que, salvo que el plazo aplicable a este procedimiento pudiera ser superior por aplicación de norma legal específica, debemos entender de aplicación el definido por el art. 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, de tres meses a contar desde la fecha de registro de la solicitud formulada por el interesado.

Por lo tanto, como se analiza en consultas precedentes como la consulta “Licencias urbanísticas: plazo de devolución de fianzas depositadas como garantía de reposición de elementos urbanísticos y sentido del silencio administrativo” , debemos estimar que, trascurrido ampliamente dicho plazo legal, se deben aplicar al procedimiento los efectos del silencio administrativo, debiendo entender a estos efectos que debe ser considerado como positivo, al no encontrarnos en ninguno de los supuestos regulados en el art. 24.1 LPACAP.

En este sentido, en otras consultas, como es el caso de la consulta “Sentido del silencio administrativo ante las solicitudes de devoluciones de fianzas por la realización de obras”, se alude a decisiones judiciales que han puesto en duda la aplicación del silencio administrativo positivo en materia urbanística, si bien, de su lectura, se desprende que las mismas se refieren a garantías impuestas en procedimientos de ejecución urbanizadora que requieran de actuaciones de y cesión de bienes y entregas materiales a la administración, por lo que su ámbito excede de la cuestión planteada que es la verificación de la reposición del dominio público afectado por la ejecución de obras de construcción de titularidad privada.

Por lo expuesto, debemos entender que si el objeto de la fianza era garantizar la correcta ejecución de las actuaciones sobre el dominio público, vinculadas a la ejecución de obras de titularidad privada, el trascurso del plazo máximo para resolver la solicitud de devolución realizada debe conllevar la aplicación del silencio administrativo positivo, por lo que, en aplicación de lo dispuesto en el art. 24.1 LPACAP, se debe entender que la solicitud ha quedado estimada a todos los efectos y, de este modo, procede la devolución de la garantía impuesta.

No obstante, si por cualquier causa se estimara que no procede la devolución de la garantía impuesta a estos efectos, debemos entender que la Administración debe requerir al solicitante la reparación del dominio público alterado, al objeto de reponer su estado al momento anterior a la intervención del tercero sobre el mismo. En el caso de que el interesado hiciera caso omiso de esta advertencia o, en su caso, no ejecutara las actuaciones conforme a lo determinado por la Administración, será ésta la que deba proceder a su ejecución, iniciando el correspondiente expediente para la incautación de la garantía depositada mediante procedimiento contradictorio incoado al efecto, tal y como se expone en la consulta “Procedimiento a seguir para la incautación de la fianza en relación a un expediente urbanístico”.

Conclusiones

1ª. Las entidades locales podrán exigir la aportación de avales o fianzas en los procedimientos de concesión de licencias urbanísticas, que garanticen la reposición del dominio público colindante que pudiera verse afectado por la ejecución de las actuaciones autorizadas.

2ª. En este caso, su devolución quedará condicionada a la verificación de que los posibles desperfectos generados en el dominio público han sido reparados, mediante el procedimiento de inspección que defina cada entidad local.

3ª. No obstante, debemos entender que el procedimiento de devolución de estas fianzas o avales se encuentra sujeto al régimen del silencio administrativo positivo, por lo que la no resolución en plazo del procedimiento conllevará que sea estimada la solicitud realizada en tal sentido por el interesado.

4ª. En todo caso, si se determinara la no procedencia de la devolución, se deberá proceder a su incautación con destino a reponer el dominio público alterado, mediante expediente contradictorio incoado al efecto, garantizando la participación del interesado en el mismo.