¿Se pueden convocar plazas por promoción interna para pasar de personal laboral a funcionario ascendiendo de grupo simultáneamente?

Planteamiento

Este Ayuntamiento ha aprobado recientemente una nueva valoración de puestos de trabajo y RPT en la que se incluyen: -

• - 2 puestos de administrativo para su cobertura por promoción interna desde puestos de auxiliar administrativo.

• - 1 puesto de funcionarización grupo C1 (actualmente ocupado por auxiliar informático asimilado a grupo C2) que realmente realiza funciones de auxiliar administrativo de recursos humanos.

• - 1 puesto de técnico de cultura funcionarización (actualmente cubierto por personal laboral fijo grupo C2). Y en la valoración aparece como grupo B

• - Un delineante Grupo C1- integración grupo B por normativa.

Aprobado el presupuesto de 2023, está prevista la aprobación de la OEP, ¿es necesario ofertar esta plaza para su cobertura por promoción interna? ¿Existe algún límite para la oferta de esta plaza por promoción interna considerando que tenemos una tasa de reposición de 2 plazas que se van a oferta de policía local? ¿Se pueden ofertar y convocar las 5 plazas por promoción interna o existe porcentaje máximo de puestos a cubrir por promoción interna según tasa de reposición?

¿Se pueden convocar estas plazas por promoción interna para pasar del laboral a funcionario ascendiendo de grupo simultáneamente? ¿O es necesario primero funcionarizar y después promoción interna?

En el caso del delineante, ¿se debe hace por promoción interna o se hará por integración como ocurrió con la policía local, al tratarse de puesto cubiertos con FP2 Delineante?

¿Cuál sería el procedimiento para ofertar las plazas y su cobertura?

Respuesta

Para dar contestación a las cuestiones formuladas por la entidad consultante es precioso fijar el concepto de la relación de puestos de trabajo -RPT, de plantilla presupuestaria, de tasa de reposición de efectivos y de oferta de empleo público.

Así, la RPT se erige como el instrumento técnico idóneo y obligatorio de la ordenación del personal, a través del cual se puede modificar el contenido y valoración económica de cada puesto (Sentencias del TS de 20 de octubre de 2008, EDJ 2008/197279, y de 9 de abril de 2014, EDJ 2014/76950).

Desde un punto de vista de la gestión de RRHH, se trata de un instrumento técnico de ordenación del personal en el que se clasifican los puestos y se definen los requisitos esenciales para su desempeño, los sistemas de provisión, así como las tareas y funciones de los mismos y constituyen el principal instrumento organizativo de las entidades locales, el más importante de ordenación y gestión de personal, pues a través de ella se diseña el modelo organizacional a nivel de estructura interna, ordenando y clasificando al personal en orden a la realización concreta del trabajo a desarrollar, y todo ello en virtud de la potestad de autoorganización que el Ayuntamiento tiene reconocida en el art. 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-.

El art. 90.2 LRBRL dispone que:

• “Las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública.”

El art. 70 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, señala que:

• “Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.”

A la plantilla se refiere el art. 90.1 LRBRL, disponiendo que “corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.”

Por su parte, el art. 126.1 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, añade que “las plantillas, que deberán comprender todos los puestos de trabajo debidamente clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual, se aprobarán anualmente con ocasión de la aprobación del Presupuesto y habrán de responder a los principios enunciados en el artículo 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. A ellas se unirán los antecedentes, estudios y documentos acreditativos de que se ajustan a los mencionados principios”.

Asimismo, respecto de la oferta de empleo público, el art. 91.1 LRBRL dispone que:

• “Las Corporaciones locales formarán públicamente su oferta de empleo, ajustándose a los criterios fijados en la normativa básica estatal.”

Y añade el art. 128.1 TRRL que:

• “Las Corporaciones locales aprobarán y publicarán anualmente, dentro del plazo de un mes desde la aprobación de su Presupuesto, la oferta de empleo público para el año correspondiente, ajustándose a la legislación básica del Estado sobre función pública y a los criterios que reglamentariamente se establezcan en desarrollo de la normativa básica estatal para su debida coordinación con las ofertas de empleo del resto de las Administraciones Públicas.”

Además, el TS, en Sentencia de 11 de mayo de 2015 (EDJ 2015/86950), sobre el tema de tasa de reposición de efectivos, mantiene la doctrina referida a que el objetivo del legislador es limitar la incorporación de nuevo personal y, por eso, habla de "nuevo ingreso”, de modo que la tasa de reposición se refiere tanto a las vacantes que se han producido en el ejercicio anterior, como a las plazas de creación ex novo, diciendo que:

• “La Ley de Presupuestos cuando habla de plazas de nuevo ingreso está considerando las que sean objeto de convocatoria y no se detiene en si han sido creadas ex novo o en sí, existiendo con anterioridad, quedaron vacantes por cualquier causa, pues el objetivo del legislador era limitar la incorporación de nuevo personal” (FJ 5º).

A lo anterior hay que sumar el contenido de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023 -LPGE 2023-, que regula en su art. 20.Dos LPGE 2023 la articulación de la oferta de empleo público, y fija la tasa de reposición de efectivos en el 120% en los sectores prioritarios, y en el 110% en los demás sectores. Las entidades locales que tuvieran amortizada su deuda financiera a 31 de diciembre del ejercicio anterior tendrán un 120% de tasa en todos los sectores, mientras que la tasa será del 125% para los cuerpos de policía local. No obstante, cada Administración puede autorizar, con carácter extraordinario, una tasa específica que sea necesaria para dar cumplimiento del objetivo previsto en la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, de que la temporalidad en el empleo público no supere el 8% de las plazas de naturaleza estructural en cada uno de sus ámbitos, siempre que venga justificado de acuerdo con el instrumento de planificación plurianual con que deberá contar.

Dicho lo anterior, pasamos a afrontar cada uno de los supuestos planteados.

Respecto a los dos puestos de administrativo para su cobertura por promoción interna desde puestos de auxiliar administrativo, interesa el art. 20. Tres.4.b) LPGE 2023 que indica que no computarán para la tasa de reposición y, por tanto, no se tendrán en cuenta para su cálculo, las plazas que se convoquen por promoción interna ni los ceses respectivos. Dispone este precepto lo siguiente:

• “4. No computarán para la tasa de reposición y, por tanto, no se tendrán en cuenta para su cálculo:(...)

• b) Las plazas que se convoquen por promoción interna, ni los ceses derivados de dichos procesos, salvo los supuestos de acceso por este sistema al Cuerpo de Catedráticos de Universidad, en los términos previstos en el artículo 62.2 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.”

Del análisis de este precepto entendemos que los supuestos allí concretados quedan al margen de cualquier cálculo referido a la TRE, pudiendo incorporar dichos casos a la OEP sin previa verificación de tasa alguna.

En cuanto a la funcionarización de un puesto auxiliar informático que se corresponde con una plaza de grupo C1 y que está ocupado por personal laboral que realiza funciones de auxiliar administrativo de recursos humanos asimilado a grupo C2; y, la funcionarización de un puesto de técnico de cultura valorado como Grupo B pero que se corresponde con una plaza del Grupo C2 y que está ocupado por personal laboral fijo.

Los procesos de funcionarización están previstos en la disp. trans. 2ª del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEPE-, se trata de mecanismos restringidos de acceso del personal laboral fijo a cuerpos y escalas de la Administración en aquellos casos que desempeñen funciones propias de personal funcionario, teniendo su origen en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-, sobre una doctrina del TC que estableció que correspondía al legislador y no a la Administración determinar qué puestos podían ser desempeñados por personal laboral y cuáles por personal funcionario.

En la actualidad, la disp. trans. 2ª TREBEP permite al personal laboral fijo participar directamente en los procesos de promoción interna cuando se cumpla lo establecido en la misma, y literalmente dispone que:

• "El personal laboral fijo que a la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, estuviere desempeñando funciones de personal funcionario, o pasare a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrá seguir desempeñándolos.

• Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición."

En cuanto al requisito temporal indicado, la Sentencia del TSJ Andalucía de 21 de diciembre de 2015 (EDJ 2015/287221) manifestó que:

• “La DT 2ª en su redacción vigente actualmente también impone como límite a la aplicación de esta regla cronológica especial, a aquellos empleados laborales fijos, que lo fueran a la fecha de entrada en vigor del EBEP.

• En este sentido son numerosas las sentencias de la Sala de lo Contencioso administrativo de este Tribunal Superior con sede en Sevilla, como la de 22 de enero de 2015, rec. 449/2013, que se remite a otras anteriores como la sentencia de 29 de marzo de 2012 en la que se resuelve que: «Sentado que las plazas impugnadas debían ser servidas por funcionarios, la DT 2 ª del EBEP dispone ‘Que el personal laboral fijo que a la entrada en vigor del EBEP esté desempeñando funciones de personal funcionario o pase a desempeñarlas en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrá seguir desempeñándolos’. Por tanto, como bien expone la parte demandante, no basta con que las plazas hayan sido creadas con anterioridad al EBEP, sino que es necesario que se estén desempeñando realmente, es decir, ocupadas, con anterioridad a esa fecha. Bien entendido, que la plaza que quede vacante con posterioridad a la entrada en vigor del EBEP, ya no debería volver a cubrirse con personal laboral, sino con personal funcionario, que es lo consustancial al puesto».”

De la normativa y pronunciamientos judiciales referidos, los requisitos que han de cumplir las personas trabajadoras para optar a los procesos de funcionarización y/o promoción interna son:

• - Ser personal laboral fijo de plantilla.

• - Desempeñar funciones de personal funcionario, o pasar a desempeñarlas en virtud de procesos convocados antes de la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP-. El TS, en Sentencia de 1 de septiembre de 2007 (EDJ 2007/199870), entiende que la vía restringida de acceso está justificada para aquellos puestos que necesariamente tienen que ser funcionariales, pero no así para los que la ley sigue permitiendo su desempeño por personal laboral.

• - Poseer la titulación necesaria y reúnan el resto de requisitos exigidos para el desempeño del puesto.

• - Superar las pruebas selectivas que se convoquen, por concurso-oposición.

Por último, respecto a la integración en el grupo B del titular del puesto de delineante que ocupa plaza de grupo C1, entendemos que se debe hacer mediante sistema de promoción interna, creando la plaza del Grupo B, ya que nos encontramos ante una plaza que se corresponde con un oficio que no está integrado en una determinada categoría, subescala y escala de un Cuerpo de funcionarios de la Administración adscrita a un grupo de titulación, que es lo que se hizo con los agentes del Cuerpo de la Policía Local al adscribir a toda la categoría de Agentes del Grupo C1 al grupo C2 mediante sistema de integración.

Conclusiones

1ª.- La oferta de dos plazas de administrativo para su cobertura por promoción interna desde dos puestos de auxiliar administrativo, no computan a efectos de tasa de reposición de efectivos conforme al art. 20. Tres.4.b) LPGE 2023.

2ª. Cabe la funcionarización de un puesto auxiliar informático que se corresponde con una plaza de grupo C1 y que está ocupado por personal laboral que realiza funciones de auxiliar administrativo de recursos humanos asimilado a grupo C2; y, la funcionarización de un puesto de técnico de cultura valorado como Grupo B pero que se corresponde con una plaza del Grupo C2 y que está ocupado por personal laboral fijo, siempre que:

• - Se trate de personal laboral fijo de plantilla.

• - Desempeñar funciones de personal funcionario, o pasar a desempeñarlas en virtud de procesos convocados antes de la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP-. El TS, en Sentencia de 1 de septiembre de 2007 (EDJ 2007/199870), entiende que la vía restringida de acceso está justificada para aquellos puestos que necesariamente tienen que ser funcionariales, pero no así para los que la ley sigue permitiendo su desempeño por personal laboral.

• - Posean la titulación necesaria y reúnan el resto de requisitos exigidos para el desempeño del puesto.

• - Superen las pruebas selectivas que se convoquen, por concurso-oposición.

3ª.- Por último, respecto a la integración en el grupo B del titular del puesto de delineante que ocupa plaza de grupo C1, entendemos que se debe hacer mediante sistema de promoción interna, creando la plaza del Grupo B, ya que nos encontramos ante una plaza que se corresponde con un oficio que no está integrado en una determinada categoría, subescala y escala de un Cuerpo de funcionarios de la Administración adscrita a un grupo de titulación, que es lo que se hizo con los agentes del Cuerpo de la Policía Local al adscribir a toda la categoría de agentes del Grupo C1 al grupo C2 mediante sistema de integración.