¿Se puede establecer el régimen sancionador de una ordenanza municipal de limpieza mediante una cláusula sancionadora genérica?

Planteamiento

La vigente ordenanza de limpieza viaria contempla en su art. 153 el siguiente texto:

• “Son constitutivas de infracción administrativa las acciones y omisiones que contravengan los preceptos contenidos en esta Ordenanza. Las infracciones se clasifican como leves, graves y muy graves, considerando que la reincidencia en las faltas leves supondrá la comisión de una infracción grave y que la reincidencia en faltas graves supondrá la comisión de una infracción muy grave. La reincidencia vendrá determinada por el hecho de haber sido sancionado anteriormente una o varias veces por el mismo concepto en los doce meses preceden la comisión de la nueva infracción.”

En el art. 154 establece que las infracciones de las prescripciones de esta Ordenanza serán sancionadas de la forma siguiente:

• • “a) Las infracciones leves, con multas de hasta 100,00 euros.

• • b) Las infracciones graves, con multas desde 100,01 hasta 300,00 euros.

• • c) Las infracciones muy graves, con multas desde 300,01 hasta 600,00 euros.

• La cuantía de las respectivas sanciones se graduará en función de las siguientes circunstancias:

• • a) Naturaleza de la infracción.

• • b) Gravedad del daño producido en los aspectos higiénico, sanitario o material.

• • c) Grado de intencionalidad.

• • d) Reincidencia.”

Habida cuenta que el texto de la ordenanza no tipifica conductas concretas, sino que establece una cláusula sancionadora genérica e indeterminada, incompatible con el principio de tipicidad, que exige que las infracciones administrativas estén descritas de forma clara, precisa y previa, creemos que la mismas no pueden ser aplicadas ya que genera indefensión e inseguridad jurídica.

Además, el art. 1 de la Ordenanza establece que:

• “Se aplicarán las normas de la presente Ordenanza en los supuestos expresamente regulados en ella y en los que por su naturaleza entren dentro de su ámbito de aplicación. El Ayuntamiento establecerá la interpretación que estime conveniente en las dudas que pudieran presentarse.”

Entendemos que dicha cláusula no puede amparar interpretaciones extensivas o arbitrarias en materia sancionadora, pues ello vulnera los principios de legalidad, tipicidad y seguridad jurídica consagrados constitucionalmente.

Queríamos conocer su opinión al respecto y la conveniencia de llevar a cabo la modificación de los artículos mencionados, así como la repercusión de la aplicación de los mencionados artículos si no son modificados.

Respuesta

Comencemos por señalar que en el ámbito sancionador se consagra el principio que exige la tipificación de la infracción y de la sanción en el art. 25.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, según el cual la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y , cuando se trate de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

La remisión al ámbito local nos lleva a afirmar que la potestad sancionadora municipal es una potestad reglada indisponible por el legislador local, ya que responde al principio de predeterminación por Ley que se consagra en el art. 25.1 de la Constitución Española -CE-.En concreto, una constante doctrina del TC ha declarado que forma parte del núcleo esencial que la Ley debe regular, la determinación de las sanciones posibles, su extensión y el establecimiento de unos criterios de conexión entre las infracciones y las correspondientes sanciones (Sentencia del TC de 29 de marzo de 1990).

Para dar cobertura a la potestad sancionadora local se reformó la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, mediante la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, para añadir a la primera el citado Título XI sobre tipificación de las infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias, que, tal y como aclara la Sentencia del TS de 30 noviembre de 2010, tiene como uno de sus motivos la necesidad de colmar la laguna legal que existía en materia de potestad sancionadora municipal en aquellas materias en que no encuentre apoyatura la legislación sectorial, dando cumplida exigencia al principio de legalidad, estableciendo criterios de tipificación de infracciones y las correspondientes escalas de sanciones.

Sobre la tipificación de infracciones y sanciones en determinadas materias, el art. 139 LRBRL establece lo siguiente:

• “Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes.”

La clasificación de infracciones prevista en el art. 140 LRBRL, aun incorporando conceptos jurídicos indeterminados (perturbación relevante, intensidad de la perturbación, deterioro grave, etc.), parte siempre de la existencia previa de una conducta tipificada en la ordenanza. Dichos criterios legales sirven para graduar la gravedad de infracciones ya tipificadas, pero no sustituyen la necesaria descripción de los comportamientos sancionables.

Aplicando estas premisas, los arts. 153 y 154 de la Ordenanza de limpieza viaria presentan una deficiencia relevante. El art. 153 se limita a declarar infracción administrativa cualquier acción u omisión que “contravenga los preceptos contenidos en esta Ordenanza”, sin identificar los deberes u obligaciones cuyo incumplimiento se sanciona, ni establecer una correspondencia mínima entre los tipos de conductas y categorías de infracciones. Se trata de una cláusula sancionadora general que no determina los comportamientos infractores y con qué gravedad, lo que resulta incompatible con las exigencias derivadas del art. 25.1 CE y art. 139 LRBRL.

Por su parte, el art. 154 de la Ordenanza, aun estableciendo tramos sancionadores que se sitúan dentro de los límites del art. 141 LRBRL, adolece del mismo problema de fondo: no existe una previa y clara tipificación de las conductas, por lo que tales criterios no cuentan con un fundamento normativo suficiente.

Es también problemática la cláusula del art. 1 de la ordenanza, en la medida en que atribuye al ayuntamiento la facultad de establecer la interpretación que estime conveniente en las dudas que pudieran presentarse. Tal previsión no puede extenderse al ámbito sancionador, donde rige con especial intensidad el principio de tipicidad y el principio de predeterminación por Ley (y ordenanza municipal, en el ámbito local).

La aplicación de los arts. 153 y 154 de la ordenanza pueden dar lugar a la anulación de las sanciones que se impongan, por vulneración de los principios que venimos comentando. Por ello, debería modificarse la ordenanza, incorporando un catálogo claro y sistemático de infracciones, describiendo las conductas sancionables con un grado suficiente de precisión y clasificándolas correctamente como leves, graves o muy graves, de conformidad con los criterios de los arts. 139 y 140 LRBRL.

Conclusiones

1ª. Los arts. 153 y 154 de la ordenanza de limpieza viaria no cumplen las exigencias constitucionales y legales del principio de legalidad y tipicidad (art. 25.1 CE y arts. 139 y 140 LRBRL), al limitarse a una cláusula sancionadora genérica que no describe las conductas concretas infractoras ni las vincula de forma precisa a una calificación como leves, graves o muy graves.

2ª. Esta indeterminación normativa puede conllevar, de ser impugnadas, que las sanciones impuestas en su aplicación resulten anuladas.

3ª. La ordenanza debiera ser modificada incorporando un catálogo claro y sistemático de infracciones, con definición precisa de los comportamientos sancionables y su adecuada clasificación conforme a los criterios del Título XI LRBRL.

4ª. Por lo demás, la cláusula del art. 1 de la ordenanza comentada no puede suplir esta carencia fundamental de que adolece la ordenanza, ni amparar interpretaciones extensivas en materia sancionadora, por lo que su aplicación en tal sentido resultaría incompatible con el sistema constitucional y legal vigente.