Procedimiento sancionador. Sanción de tráfico duplicada: ¿cómo debe anularse?

Planteamiento

Tenemos en el ayuntamiento 3 expedientes sancionadores de tráfico que se tramitaron en 2018, uno por infracción de tráfico a las 3:19 horas y otro por otra infracción de tráfico a las 3:20 horas. El tercero es duplicado del segundo. Los tres expedientes se encuentran en sanción firme, en periodo ejecutivo. Se va a proceder a revocar uno de ellos por duplicidad y comunicar al organismo autónomo de gestión tributaria la revocación.

¿Cómo se debería proceder para efectuar la baja de la liquidación? En voluntaria, evidentemente, no se pueden dar de baja ya esos recibos.

En cuanto a las dos infracciones anteriores, ¿se deberían dejar los dos expedientes?

Se entiende que, al tratarse de infracciones distintas, se tendrán que mantener los expedientes pese a la identidad de sujeto, en virtud de lo establecido en el art. 31 LRJSP.

Respuesta

La anulación de los expedientes se realiza en la fase del procedimiento en la que se encuentren, independientemente de que se encuentren en voluntaria o en ejecutiva.

El art. 110 del RDLeg 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, relativo al cobro de multas, dispone que:

• “1. Una vez firme la sanción, el interesado dispondrá de un plazo final de quince días naturales para el pago de la multa. Finalizado el plazo establecido sin que se haya pagado la multa, se iniciará el procedimiento de apremio.

• 2. Los órganos y procedimientos de la recaudación ejecutiva serán los establecidos en la normativa tributaria que le sea de aplicación, según las autoridades que las hayan impuesto.”

Por tanto, desde el punto de visto de los recursos (de los ingresos), las sanciones por infracciones de tráfico son ingresos de naturaleza pública y de conformidad con lo dispuesto en el art. 2.2 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, “para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de derecho público, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, debe percibir la hacienda de las entidades locales de conformidad con lo previsto en el apartado anterior, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes”.

El art. 219.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, dispone que:

• “La Administración tributaria podrá revocar sus actos en beneficio de los interesados cuando se estime que infringen manifiestamente la ley, cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado, o cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados. La revocación no podrá constituir, en ningún caso, dispensa o exención no permitida por las normas tributarias, ni ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.”

La Sentencia del TS de 19 de mayo de 2011 trata de los requisitos para la revocación y cómo debe iniciarse el procedimiento, al considerar que:

• “La revocación aparece como potestad reconocida a la Administración Tributaria para dejar sin efecto los de gravamen o desfavorables, de tal forma que ello tiene lugar «en beneficio de los interesados». En cambio, no son susceptible de revocación:

• 1º) Los actos confirmados por sentencia judicial firme (artículo 213.3 de la Ley General Tributara).

• 2º) Las resoluciones de los órganos económico-administrativos y los actos de aplicación de los tributos e imposición de sanciones sobre los que ya hubiera recaído resolución por parte de aquellos (artículo 213.2 de Ley General Tributaria y 10.3 del Reglamento de Revisión de Actos en Vía Administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo).

• Por otra parte, aun cuando no hubiera sido necesario (ahí está para demostrarlo el artículo 105 de la LRJAPyPAC) las causas que pueden dar lugar a la revocación de los actos de aplicación de los tributos e imposición de sanciones son las siguientes:

• 1ª) Cuando se estime que infringen manifiestamente la Ley. De esta forma, se incorpora a la revocación lo que en la Ley de 1963 era determinante de la revisión de actos anulables (artículo 154).

• 2ª) Cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto impugnado, que tendrá su mayor aplicación en los supuestos denominados de "ilegalidad sobrevenida", como es el que surge de impugnación de una liquidación sin haber recurrido la sanción impuesta en procedimiento separado, en el supuesto de que aquella tenga éxito o en el caso de ser recurribles sólo uno de los actos.

• 3ª) Cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados.”

Supuestos que han sido ratificados por el propio TS en Sentencia de 28 de febrero de 2017:

• “Finalmente, nos hemos de referir a la cuestión de la iniciación del procedimiento, que es sobre la que gira la controversia que ha desembocado en el presente recurso de casación.

• Y pasando a hacerlo así, hemos de poner de manifiesto que el artículo 219.3 de la Ley establece que «El procedimiento de revocación se iniciará siempre de oficio».

• La declaración de la Ley, de por sí determinante, se ve reforzada por la circunstancia de que en la tramitación del proyecto de Ley en el Senado se rechazó la Enmienda 317 del Grupo Catalán que propugnaba reconocer expresamente la iniciativa del particular para la iniciación del procedimiento.

• Además, el Reglamento General de Revisión en la Vía Administrativa, aprobado por Real Decreto 5120/2005, de 13 de mayo, desarrolla la Ley de forma correcta en lo referente a la iniciación, por cuanto el artículo 10.1 establece que «El procedimiento de revocación se iniciará exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto. En este caso, la Administración quedará exclusivamente obligada a acusar recibo del escrito.

• La solicitud por la que promueve la iniciación del procedimiento no puede ser la consecuencia del ejercicio de un derecho de petición, pues si así fuera, y tal como puso de relieve el Consejo de Estado en el Dictamen al Proyecto de Real Decreto, la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre , determinaría no sólo la obligación de la Administración de acusar recibo de la petición, sino que además estaría obligada a hacerlo en un plazo de diez días (artículo 6.2 de la Ley Orgánica citada), así como a pronunciarse sobre su admisión dentro de los 45 días hábiles siguientes a la presentación del escrito (artículo 9.1 ) y, en caso de que no lo hiciese así, el silencio de la Administración tendría carácter positivo, pudiendo entenderse que la petición había sido admitida a trámite (artículo 9.2 ).

• Por ello, debemos entender que el artículo 219 de la Ley General Tributaria no reconoce legitimación a los particulares para iniciar el procedimiento, atribuyéndoles únicamente la posibilidad de promover esa iniciación mediante la correspondiente solicitud, de la que la Administración acusará recibo, y sin perjuicio de la tramitación subsiguiente si se inicia el procedimiento.”

Por tanto, para anular la liquidación duplicada se debe seguir el procedimiento de revocación correspondiente, notificárselo al interesado y datar (dar de baja) en cuentas la liquidación revocada en la fase en la que se encuentre.

Respecto a los dos expedientes que parece que deban subsistir, deben mantenerse con todas las consecuencias si son por hechos distintos, porque, como bien dice el consultante, se trata de infracciones distintas cometidas por hechos distintos, aunque el infractor sea la misma persona, e incluso puede que sean del mismo importe o similar, pero ello no perjudica el hecho de que las infracciones distintas cometidas por la misma persona sean sancionadas de conformidad con la legislación vigente.

Normalmente tendrán un número o identificación del expediente distinto, que permita reconocer ambos expedientes y seguir los cauces de su tramitación.

Ahora bien, si se impuso la multa a las 3,19 h, y un minuto más tarde, estando el vehículo en el mismo sitio se impuso otra multa a las 3,20 h., evidentemente se trata de la misma infracción, porque, por ejemplo, el vehículo no se ha movido del sitio. En este caso se estaría infringiendo el principio non bis in idem.

El art. 31.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, dispone que:

• “No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.”

Este precepto prohíbe que se sancionen dos veces los mismos hechos, lo que se conoce con el nombre del principio non bis in idem, pero no que se sancionen infracciones por hechos distintos.

Para la aplicación de este precepto, la jurisprudencia señala que tiene que existir una triple identidad: en el sujeto, en los hechos cometidos y en los fundamentos jurídicos aplicados. Como recuerda el TS en su Sentencia de 18 de junio de 2020:

• “El Tribunal Constitucional recuerda en primer lugar que el principio non bis in idem ha sido considerado como parte integrante del derecho fundamental al principio de legalidad en materia penal y sancionadora ( art. 25.1 C.E.), desde la STC 2/1981, y explica a tal efecto que : «El principio general de derecho conocido por non bis in idem supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, que no recaiga duplicidad de sanciones - administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración -relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc...- que justificase el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración». Posteriormente, en la STC 159/1987 (fundamento jurídico 3º), se declaró que dicho principio impide que, a través de procedimientos distintos, se sancione repetidamente la misma conducta, pues «semejante posibilidad entrañaría, en efecto, una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado e, inseparablemente, una abierta contradicción con el mismo derecho a la presunción de inocencia, porque la coexistencia de dos procedimientos sancionadores para un determinado ilícito deja abierta la posibilidad, contraria a aquel derecho, de que unos mismos hechos, sucesiva o simultáneamente, existan y dejen de existir para los órganos del Estado (Sentencia 77/1983, de 3 de octubre, fundamento jurídico cuarto)».”

Conclusiones

1ª. Para anular la liquidación duplicada se debe seguir el procedimiento de revocación correspondiente en la fase en la que se encuentre.

2ª. Se deben mantener los otros dos expedientes si las infracciones cometidas lo son por hechos distintos o por motivos jurídicos distintos, pero si la infracción cometida es la misma, deben anularse los expedientes duplicados.