Sanción a Alcalde por la Junta Electoral por infracción electoral cometida en acto público: ¿debe asumir el pago el Ayuntamiento? ¿Procede la realización de alegaciones por medios personales municipales?

Planteamiento

Durante el periodo que va desde la convocatoria de las elecciones municipales hasta días antes del comienzo de la campaña electoral, el equipo de gobierno de un solo partido político, encabezado por el Alcalde, convoca a los medios de comunicación para explicar el buen estado económico de las arcas municipales y hacer un balance de los años de gobierno. Dicho acto público, realizado en el salón de Plenos del Ayuntamiento, es denunciado a la Junta Electoral por un partido de la oposición, abriéndose expediente sancionador por ésta contra el Alcalde. Los titulares de los artículos de prensa recalcan el signo político del equipo de gobierno.

¿Es adecuado a la ley que la sanción impuesta al Alcalde sea abonada por la Corporación, dado que él considera que es un acto ejerciendo funciones de Alcalde?

¿Procede que las alegaciones en la instrucción del expediente sean realizadas por el Secretario u otro personal del Ayuntamiento? ¿Procedería formular un reparo de Intervención al pago de la sanción?

Respuesta

La LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -LOREG-, en su art. 50.1 limita las campañas institucionales durante el período electoral a aquellas destinadas a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del voto por correo, sin influir, en ningún caso, en la orientación del voto de los electores. Respecto a este apartado, el TS en Sentencia de 11 de noviembre de 2009 señala que:

• “Ya se ha dicho que el artículo 50.1 de la LOREG, además de los límites que impone a la campaña de carácter institucional que directamente menciona, incluye una terminante prohibición de no influir en la orientación de los votos que, por su directa relación con el mandato de objetividad del artículo 103.1 CE, ha de considerarse dirigida a cualquier Administración Pública.”

Igualmente, en el art. 50.2 LOREG se establece la prohibición, desde la convocatoria de elecciones y hasta la celebración de las mismas, de cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones.

A su vez, el art. 153.1 LOREG dispone que:

• “1. Toda infracción de las normas obligatorias establecidas en la presente Ley que no constituya delito será sancionada por la Junta Electoral competente. La multa será de 300 a 3.000 euros si se trata de autoridades o funcionarios y de 100 a 1.000 si se realiza por particulares.”

Según sea órgano competente la Junta Electoral de Zona, la Junta Provincial o la Junta Electoral Central, la competencia para la imposición de multas se entenderá limitada a la cuantía máxima de 3.000 euros para la Junta Electoral Central, 1.200 euros para la Junta Electoral Provincial y 600 euros para las de Zona, conforme se desprende del art. 19.2 LOREG.

De esta normativa debe deducirse que, de conformidad con lo previsto en el art. 50 LOREG, el Ayuntamiento tiene la condición de poder público, con el deber de sujeción a la Constitución -CE- y al resto del ordenamiento jurídico. Y en el supuesto de infracción electoral por actuaciones del Ayuntamiento es posible exigir la responsabilidad a las personas físicas que ostenten su titularidad; así se deduce de la citada Sentencia del TS de 11 de noviembre de 2009, cuando manifiesta que:

• “Y es igualmente correcta la argumentación esgrimida de que los poderes públicos son siempre ejercidos por las personas físicas que ostenten su titularidad y es a estas a las que cabe exigir la responsabilidad y, en su caso, imponer las sanciones, que resulten procedentes por las infracciones electorales que sean de apreciar en las actuaciones de tales poderes públicos.”

A la vista de esta normativa debemos considerar que las sanciones impuestas como consecuencia de una infracción electoral (del art. 50 LOREG) plantean la misma cuestión que se presenta, con carácter general, en los supuestos de gastos derivados del ejercicio de la función o cargo público por parte de los representantes políticos, es decir, si los gastos que se produzcan como consecuencia de la tramitación y resolución que recaiga en el expediente por infracción electoral incoado al Alcalde es fruto del cumplimiento de sus funciones y, por tanto, indemnizables con cargo al Presupuesto municipal.

En estos casos, el marco normativo viene dado por el art. 75.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, el cual establece que los miembros de las Corporaciones Locales percibirán indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el Pleno corporativo.

A su vez, el art. 13.5 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, prevé que:

• “Todos los miembros de la Corporación, incluidos los que desempeñen cargos en régimen de dedicación exclusiva, tendrán derecho a recibir indemnizaciones por los gastos ocasionados por el ejercicio del cargo, cuando sean efectivos, y previa justificación documental, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en este sentido apruebe el Pleno corporativo.”

Como recuerda la Sentencia TS de 4 de febrero de 2002, la jurisprudencia, interpretando estos preceptos, ha declarado que el art. 13 ROF, que desarrolla el régimen de retribuciones e indemnizaciones de la LRBRL, no puede, por exigencias del principio de jerarquía normativa, interpretarse en un sentido que resulte contrario, restrinja o limite las previsiones legales del art. 75 LRBRL, y que la noción jurídica del concepto utilizado por la Ley comprende el resarcimiento de cualquier daño o perjuicio, tanto por gasto realizado, como por una ganancia dejada de obtener a consecuencia del trabajo o dedicación que impida la obtención de otro ingreso durante el tiempo que se dedica al desempeño del cargo en la Corporación, e incluso por merma de la dedicación posible a la propia actividad particular.

En tal sentido, la citada Sentencia del TS de 4 de febrero de 2002 establece una serie de exigencias para considerar como indemnizables, a título de gastos ocasionados en el ejercicio del cargo, los gastos de representación y defensa ocasionados en un proceso penal. Los requisitos exigidos para considerar tales gastos como indemnizables son, resumidamente en lo que ahora interesa, los siguientes:

• “a) Que hayan sido motivados por una inculpación que tenga su origen o causa directa en la intervención del miembro de la Corporación en una actuación administrativa o de otra índole realizada en cumplimiento de las funciones atribuidas por las disposiciones aplicables a su actividad como tal miembro de la Corporación o en cumplimiento o desarrollo de acuerdos de los órganos de ésta. (…)

• b) Que dicha intervención no haya sido llevada a cabo con abuso, exceso, desviación de poder o en convergencia con intereses particulares propios de los interesados o del grupo político o de otra índole al que pertenecen susceptibles de ser discernidos de los intereses de la Corporación, pues en tal caso la actuación no puede considerarse como propia del ejercicio de la función, sino como realizada en interés particular, aunque externa o formalmente no sea así.

• c) Que se declare la inexistencia de responsabilidad criminal por falta objetiva de participación o de conocimiento en los hechos determinantes de la responsabilidad penal, la inexistencia de éstos o su carácter lícito. De haberse contraído responsabilidad criminal no puede entenderse que la conducta realizada lo haya sido en el ejercicio de sus funciones, sino abusando de ellas…”.

Estos criterios son perfectamente extrapolables al presente supuesto, donde se afirma que los gastos han sido ocasionados en un procedimiento sancionador incoado como consecuencia del ejercicio del cargo. Pues bien, conforme a los criterios transcritos y teniendo en cuenta los hechos que se relatan en la consulta, no parece lo más ajustado a Derecho que el abono de la sanción y demás gastos que la tramitación del expediente haya conllevado dé lugar a indemnización alguna por parte del Ayuntamiento. En efecto, a tenor de los hechos conocidos, no parece que la actuación se haya realizado en el ejercicio legítimo de las funciones derivadas del cargo, pues, como dispone el TS, se requiere que dicha intervención no haya sido llevada a cabo con abuso, exceso, desviación de poder o en convergencia con intereses particulares propios de los interesados o del grupo político o de otra índole al que pertenecen susceptibles de ser discernidos de los intereses de la Corporación; circunstancias éstas que no concurren en el presente caso, donde se habla de la imposición de una sanción, y ello sin perjuicio de su revisión por la Junta Electoral superior o en vía jurisdiccional.

Además, en estos supuestos en los que la actuación no se ajusta a Derecho, la asunción de estos gastos como indemnización resulta contraria al principio constitucional de legalidad (art. 103.1 CE) que ha de presidir la actuación de las Administraciones Públicas, existiendo por ello un conflicto de intereses entre los de la Corporación y los del miembro de la misma que, a tenor de la sanción impuesta, no ha ajustado su comportamiento a la legalidad. Asimismo, la imposición de una sanción por la Junta Electoral por una infracción electoral no permite, siguiendo la citada doctrina jurisprudencial, considerar que la conducta realizada lo haya sido en el ejercicio de sus funciones, sino abusando de ellas.

Estas mismas consideraciones hacen inconveniente que para la tramitación del expediente sancionador al Alcalde por infracción electoral, sean utilizados medios personales del Ayuntamiento, y ello sin perjuicio de que los posibles gastos que el Alcalde afrontara para su defensa también se indemnizarían en el supuesto de que, finalmente, una vez terminado el procedimiento, si se declarara la inexistencia de responsabilidad del Alcalde y concurrieran los otros requisitos que la jurisprudencia exige, se procediera al reintegro de lo indebidamente pagado.

Respecto a la posibilidad de que la Intervención formule reparo al pago de la sanción, es muy posible que se diera la circunstancia, ya que el RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, establece en su art. 12.3.c) la posibilidad de formular reparo suspensivo cuando se aprecien graves irregularidades en la documentación justificativa del reconocimiento de la obligación o no se acredite suficientemente el derecho de su perceptor.

Conclusiones

1ª. Para que los posibles gastos derivados del expediente sancionador abierto al Alcalde puedan ser objeto de indemnización, deberán concurrir los requisitos establecidos por la doctrina jurisprudencial en la Sentencia del TS de 4 de febrero de 2002.

2ª. Dadas las circunstancias concurrentes en el supuesto, en el caso de que el Ayuntamiento pretendiera pagar la sanción, existe la posibilidad de que la Intervención formule reparo suspensivo a la vista de lo previsto en el art. 12.3.c) RCI.

3ª. A nuestro juicio, no resulta conveniente que para la tramitación del expediente sancionador al Alcalde por infracción electoral sean utilizados medios personales del Ayuntamiento; y ello sin perjuicio de que los posibles gastos que el Alcalde afrontara para su defensa también se indemnizarían en el supuesto de que, finalmente, una vez terminado el procedimiento, si se declarara la inexistencia de responsabilidad del Alcalde y concurrieran los otros requisitos que la jurisprudencia exige, se procediera al reintegro de lo indebidamente pagado.