Revisión de precios del contrato de limpieza viaria, ¿qué hacer en caso de discrepancia entre los PCAP y la LCSP 2017?

Planteamiento

El ayuntamiento está tramitando la revisión de precios del contrato de limpieza viaria. La finalización de presentación de ofertas fue el 04/12/2020, la formalización fue el 06/05/2021 y el inicio del servicio el 09/09/2021. La cláusula 35 PCAP prevé la revisión de precios en los siguientes términos:

"El adjudicatario tendrá derecho a la revisión de precios cuando el contrato se hubiese ejecutado en un 20 por ciento de su importe y hubiesen transcurrido tres años desde la suscripción del acta de inicio del servicio.

Es decir, los tres primeros años de duración del contrato (20%) el precio no será objeto de revisión. A partir de la primera revisión, el contrato será revisable anualmente. Todo ello de acuerdo con lo previsto en el artículo 103 de la LCSP."

El 14/11/2024 el contratista solicita el la revisión de precios para el periodo 09/09/204 al 08/09/2025. Por el responsable del contrato se propone la revisión de precios para el período mayo 2024 a mayo 2025. Examinado el expediente, se detecta:

- Incongruencia en la redacción de la cláusula 35 PCAP respecto a lo dispuesto en el artículo 103 LCSP, el PCAP condiciona la revisión a la fecha del Acta de inicio y no al de la formalización. Lo que conlleva a confusión.

Es conveniente instruir expediente de interpretación del contrato según los arts.190 y 191 LCSP 2017. ¿Cuál sería el procedimiento y alcance de la misma?

- Discrepancias en el período de aplicación de la revisión de precios.

El contratista solicita la revisión de precios para el período 09/09/2024 - 08/09/2025. La responsable del contrato informa la revisión para el período de mayo 2024 a mayo 2025.

De conformidad con el art. 103.4 LCSP 2017, entendemos que procede aplicarlo al 04/03/2024 - 03/03/2025.

¿Es correcto considerar dicho período a tenor de los antecedentes anteriores?

Respuesta

Debemos partir de la naturaleza jurídica de los pliegos en el contexto de un procedimiento de contratación. Estos documentos contienen el conjunto de cláusulas que regularán el contrato administrativo, definiendo los derechos y obligaciones de cada una de las partes involucradas. Los pliegos que rigen una licitación tienen carácter vinculante tanto para el órgano de contratación como para el licitador, lo que ha llevado a la jurisprudencia a consolidar el principio de que el pliego es la ley del contrato.

El art.139.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017- dispone que:

• “las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna (…)”

La Resolución nº. 219/2016 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, sobre la necesidad de seguir el tenor literal consignado en los pliegos, dispone que:

• “Este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse en multitud de ocasiones acerca de la cualidad de lex contractus de los pliegos, una vez éstos adquieren firmeza. Así, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de Marzo de 2001 (Sección Séptima) y otras resoluciones de este Tribunal (178/2013, 17/2013 y 45/2013) en la que se afirma que "esta Sala Tercera ha recordado, en sentencia de 6 de febrero de 2001, la conocida doctrina jurisprudencial en cuya virtud el pliego de condiciones constituye la Ley del Concurso, debiendo someterse a sus reglas tanto el organismo convocante como los que soliciten tomar parte en el mismo, especialmente cuando no hubieran impugnado previamente sus bases, pues, en efecto, si una entidad licitante se somete al concurso tal y como ha sido convocado, sin impugnar, en ningún momento, las condiciones y bases por las que se rija, tomando parte en el mismo, con presentación de su correspondiente oferta y prestando su consentimiento tanto a las propias prescripciones de la licitación como a la participación de las restantes entidades, carecerá de legitimación para impugnarlo después, contraviniendo sus propios actos, cuando no resulte favorecida por las adjudicaciones que, obviamente, pretendía". Este criterio se mantiene en la resolución 321/2013, donde, con cita de la 178/2013, se precisa que la falta de impugnación de los pliegos hace "inviable la posibilidad de que se invoque posteriormente su supuesta improcedencia o ilegalidad para impugnar la adjudicación ya efectuada en favor de la proposición más conveniente a otro licitador, tanto más cuando que existe un trámite especialmente concebido para poder impugnar los citados Pliegos en su fase inicial mediante el recurso especial en materia de contratación contra "los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación"". Por otro lado, tiene declarado este Tribunal que el Pliego de Cláusulas Administrativas constituye la ley de contrato a la que deben sujetarse los licitadores, así como el propio órgano de contratación. Al efecto, hemos de partir del valor vinculante del Pliego aprobado por el órgano de contratación. El Pliego constituye "auténtica lex contractus, con eficacia jurídica no sólo para el órgano de contratación sino también para cualquier interesado en el procedimiento de licitación". Como se señala en la Resolución 410/2014, de 23 de mayo "siguiendo el criterio fijado ya por este Tribunal, acorde con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, hemos de recordar que el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares es la Ley que rige la contratación entre las partes y al Pliego hay que estar, respetar y cumplir, sin que por ello se contravenga el principio de concurrencia ni el de igualdad (resolución 47/2012, de 3 de febrero, recurso 047/2012)”

En virtud de lo expuesto, el pliego de cláusulas administrativas particulares tiene carácter vinculante tanto para los licitadores que deseen participar en el procedimiento de contratación como para el órgano de contratación. Ambas partes deben atenerse a su contenido, salvo que el pliego incurra en algún vicio que determine su nulidad de pleno derecho.

El principio de que el pliego constituye la “ley del contrato” se ajusta a los fundamentos de seguridad jurídica e igualdad, garantizando que todos los participantes conozcan de antemano los derechos y obligaciones derivados del procedimiento de contratación, los cuales serán aplicables de manera uniforme a todos los licitadores.

A tenor de lo expuesto, consideramos que, a pesar de la discrepancia entre el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y el art. 103.4 LCSP 2017, consideramos de aplicación lo dispuesto en los pliegos por lo que correspondería revisar los precios en los términos propuestos por el licitador.

Conclusiones

1ª. El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares -PCAP-, tiene carácter vinculante tanto para el órgano de contratación como para los licitadores, constituyendo la "ley del contrato", salvo que incurra en un vicio que determine su nulidad de pleno derecho.

2ª. A pesar de la discrepancia, debe prevalecer lo dispuesto en el PCAP, ya que no fue impugnado en su momento y su contenido es obligatorio para ambas partes. Se considera procedente aplicar la revisión de precios en los términos propuestos por el licitador, dado que el PCAP establece los criterios a seguir en el contrato, garantizando seguridad jurídica y uniformidad en su aplicación.