Responsabilidad patrimonial por la caída de un árbol situado en zona de dominio público hidráulico

Planteamiento

Se ha producido la caída de un árbol sobre un vehículo particular aparcado en un aparcamiento privado de un supermercado, ocasionando daños materiales al vehículo. El árbol caído estaba situado en el cauce de un río (dominio público hidráulico), el cual discurre por una zona urbana.

El propietario del vehículo presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante el organismo de cuenca (Confederación Hidrográfica del Guadalquivir), el cual, invocando el art. 14 de la Ley 40/2015, acuerda inhibirse a favor del ayuntamiento, remitiendo el expediente. El organismo de cuenca justifica su posición en base al art. 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, y en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2014. Considera que el competente para el mantenimiento (que incluye la corta, poda y retirada de árboles y ramas en mal estado) del tramo urbano del cauce es el ayuntamiento.

Ante la inhibición del organismo de cuenca, ¿el ayuntamiento está obligado a tramitar el procedimiento de responsabilidad patrimonial aun cuando ha transcurrido el plazo de prescripción de un año y no existe reclamación del perjudicado dirigida a este ayuntamiento?

¿Debe el ayuntamiento asumir la responsabilidad por la caída de un árbol situado en un cauce (dominio público hidráulico) que discurre por una zona urbana, teniendo en cuenta que, además, el vehículo dañado se encontraba estacionado en un aparcamiento privado de un supermercado?

¿Qué criterios pueden utilizarse para deslindar la competencia del ayuntamiento y de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir respecto a la conservación de un árbol ubicado en un tramo urbano del dominio público hidráulico?

Si la reclamación inicial no ha sido presentada ante el ayuntamiento ni éste ha tenido conocimiento de la misma, ¿en base a qué puede entenderse interrumpida la prescripción de la acción frente al ayuntamiento?

Respuesta

La figura de la responsabilidad se regula actualmente en los arts. 32 y ss de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, en los que se afirma que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la normativa vigente. A estos efectos, el punto segundo del art. 32 LRJSP de dicha norma estatal delimita los supuestos en los que existe esta responsabilidad patrimonial, al requerir que el daño alegado deberá ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

De acuerdo con esta regulación, en principio será la administración pública encargada del mantenimiento del árbol que, al menos presuntamente ha causado los daños alegados por la persona que ha interpuesto la reclamación, la que deberá asumir la responsabilidad patrimonial correspondiente al haber sido causado el perjuicio por el funcionamiento de los servicios públicos, siendo un daño antijurídico al no existir un deber del ciudadano de soportar el daño causado por imposición legal.

A partir de esta consideración, en consultas precedentes como “Navarra. Reclamación de responsabilidad patrimonial por daños causados por caída de árbol a la ribera de un río” , se afirma que la administración pública responsable de los daños provocados por la caída de un árbol ubicado en el dominio público hidráulico será la que ostente sus competencias, en función de la normativa vigente. No obstante, en el supuesto planteado en la consulta actual, la confederación hidrográfica desestima ser la administración responsable de los daños causados, aludiendo para ello a la sentencia del TS de 10 de junio de 2014.

En esta sentencia, el alto tribunal analiza una reclamación sobre la limpieza del tramo urbano de un río, afirmando expresamente:

• “En ningún lugar se dice, en suma, que los trabajos cotidianos de limpieza del cauce de los ríos sean competencia del organismo de cuenca. Es verdad que tampoco se dice a quién competen, del mismo modo que seguramente lo es que el organismo de cuenca, precisamente como consecuencia de sus funciones de inspección y policía, no podría legalmente desentenderse de que los cauces de los ríos estén suficientemente limpios. Pero de aquí no se sigue que las operaciones materiales de limpieza ordinaria del cauce no sean encomendadas por la ley a otra Administración pública o, en su caso, a otras personas (...).

• Dicho todo ello, para disipar cualquier posible duda o equívoco, es importante hacer dos observaciones adicionales. Una es que la expresión "zonas urbanas" que el mencionado precepto legal emplea no puede ser entendida -como en algún momento sugiere el Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación- como equivalente de lo que, con arreglo a la antigua legislación urbanística, era el suelo urbano. La idea de "zonas urbanas" tiene aquí un significado autónomo, pues lo determinante no es tanto la concreta clasificación urbanística de los terrenos que atraviesa el río, cuanto que se trate de un espacio materialmente urbano; esto es, de un pueblo o ciudad y de sus aledaños.

• La otra observación es que esta Sala no afirma ni niega, por exceder de su función en esta sede, que la limpieza del cauce del río Tormes a su paso por el término municipal de Salamanca competa al Ayuntamiento de esa ciudad. Determinar cuáles sean "las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo" es una cuestión de derecho autonómico”.

A lo expuesto, se debe añadir la posterior sentencia del TS de 13 de diciembre de 2017 , en la que se afina más en la atribución de responsabilidad municipal en el mantenimiento de los tramos urbanos del dominio público hidráulico, al afirmar expresamente:

• “(...) a efectos de actuaciones en los cauces públicos cuando de zonas urbanas se trata, la competencia no puede ser otra que la municipal pues así resulta de los principios que informan el régimen local a partir del postulado constitucional de la autonomía local tal como la ha entendido el Tribunal Constitucional (sentencias 37/2014, 121/2012 y 240/2006 y las que en ellas se citan). A falta de disposición expresa de sentido contrario y tratándose de actuaciones de ejecución en zonas urbanas, puede considerarse que la regla es la competencia municipal y la excepción la competencia autonómica. Tal conclusión es coherente, además, con las atribuciones que las normas legales estatales en materia de régimen local confieren a los ayuntamientos respecto del urbanismo. En efecto, el artículo 25.2 a) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, con el cual sintoniza, por lo demás, el artículo 92.2 a) del Estatuto de Autonomía de Andalucía, les atribuye competencias, entre otras materias propias del urbanismo, en: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística”.

De acuerdo con lo expuesto, en principio parece que la exigencia de responsabilidad por la caída del árbol ubicado en zona de dominio público hidráulico podría ser imputable al ayuntamiento, debido a que se le atribuye la conservación de los espacios públicos de las zonas urbanas, entre los que se encuentran los cauces públicos por determinación legal. No obstante, esta interpretación no es uniforme, pudiendo apreciar resoluciones judiciales en las que desestima la responsabilidad municipal en supuestos similares al actual, como es el caso de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Palencia de 24 de febrero de 2021.Incluso, en resoluciones que han asumido la interpretación anterior y han reconocido la responsabilidad municipal sobre los daños causados, dejan la puerta abierta a que se pudiera atribuir la responsabilidad a la confederación hidrográfica, al menos de forma concurrente conforme a lo dispuesto en el art. 33 LRJSP, como se aprecia en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santander de 13 de abril de 2023, en la que se contiene la siguiente reflexión:

• “En este caso, de los datos obrantes en la causa, lo que ha quedado acreditado es que el árbol caído se ubicada en un tramo de cauce que discurre por un espacio urbano del municipio de Castro Urdiales, de manera que las labores de conservación, gestión y mantenimiento corresponden al propio Ayto. de Castro Urdiales, quien tenía la carga de la prueba para atribuir la responsabilidad a un tercero -la Confederación Hidrográfica-.

• A juicio de este juzgador la atribución de la obligación de responder a la Confederación no ha quedado probada, máxime cuando la reclamación previa se resolvió por silencio administrativo, sin indicar quien era el órgano responsable, obligando a la interesada a formular demanda contencioso-administrativa”.

Por lo expuesto, a las cuestiones formuladas debemos contestar que el ayuntamiento debe analizar la reclamación planteada por el presunto perjudicado, considerando en primer lugar si la reclamación que se realizó ante la confederación hidrográfica fue presentada conforme a lo dispuesto en el art. 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, estimando procedente a efectos formales la reclamación si no excedió el plazo de un año al que hace referencia el punto primero de dicho artículo.

A partir de este punto, si procede la incoación del expediente, se deberán analizar las circunstancias, al objeto de determinar si la responsabilidad municipal (en principio aparentemente inexcusable), puede ser compartida o, incluso exonerada, por la actuación de la confederación hidrográfica, cuestión que deberá ser analizada en el expediente administrativo y objeto de determinación específica en su resolución.

Finalmente, el hecho de que el vehículo se encuentre en un aparcamiento situado en una parcela privada no exonera de responsabilidad a la Administración, debido a que se encontraba en una zona habilitada para ello en la que se encontraba correctamente estacionado, por lo que no ha existido, al menos aparentemente, ninguna causa por la que el titular del vehículo haya participado en la producción del daño por el que se reclama la indemnización.

Sobre la cuestión planteada en cuanto a los criterios para deslindar las competencias de ayuntamiento y confederación, y a falta de un posicionamiento jurisprudencial claro sobre la misma, se puede apuntar que la competencia municipal podría alcanzar la limpieza y conservación de los espacios libres incluidos en el dominio público hidráulico existentes en zonas urbanas, pero es dudoso que pudiera extenderse a otras actuaciones de mayor incidencia, como sería la eliminación o plantación de especies vegetales en los cauces públicos, por lo que sería uno de los elementos que se podrían considerar para determinar la competencia y por extensión de la responsabilidad, al menos compartida, de la confederación hidrográfica en los daños provocados por la caída del árbol, debido a que, cuanto menos, la entidad local debería obtener la correspondiente autorización para proceder a eliminar el arbolado existente en estas zonas.

En cuanto a la cuestión relativa a la prescripción de la acción de la persona que reclama ante los presuntos daños causados en el vehículo de su propiedad, en principio debemos entender que si se interpuso la correspondiente reclamación ante la confederación hidrográfica dentro del plazo habilitado por el art. 67 LPACAP, se debe estimar que lo ha sido en tiempo y forma, debido a que la confederación hidrográfica es efectivamente titular del terreno en el que se encontraba el árbol cuya caída ha causado los daños provocados, y ello aunque posteriormente haya sido derivada a la entidad local al estimar que, al menos en principio, es la que debe responder del perjuicio causado al interesado.

Conclusiones

1ª. Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la normativa vigente.

2ª. En el supuesto planteado en la consulta, el daño alegado ha sido causado por un árbol ubicado en el dominio público hidráulico, por lo que será la Administración que se declare competente para su mantenimiento la que deba asumir la responsabilidad patrimonial correspondiente.

3ª. De acuerdo con la normativa vigente, la jurisprudencia ha determinado que la limpieza y conservación de los tramos urbanos de los cauces públicos reside en los ayuntamientos, por lo que la confederación hidrográfica ante esta reclamación ha desestimado su responsabilidad en los daños causados por la caída del árbol.

4ª. No obstante, esta cuestión no es del todo pacífica, debido a que la conservación en buen estado de los árboles existentes puede ser una materia que exceda de las competencias municipales legalmente atribuidas o que, cuanto menos, pueda determinar una concurrencia de responsabilidad conforme a lo dispuesto en el art. 33 LRJSP. A falta de un posicionamiento jurisprudencial claro sobre la concurrencia de responsabilidades, se puede apuntar que la competencia municipal podría alcanzar la limpieza y conservación de los espacios libres incluidos en el dominio público hidráulico existentes en zonas urbanas, pero es dudoso que pudiera extenderse a otras actuaciones de mayor incidencia.

5ª. Por lo tanto, debemos entender que, si la reclamación inicial se interpuso dentro del plazo habilitado legalmente, el ayuntamiento deberá incoar y sustanciar el expediente de responsabilidad, al objeto de determinar el alcance de su responsabilidad y, en su caso, el de la confederación hidrográfica.

6ª. En cuanto a la prescripción de la acción de la persona que reclama ante los presuntos daños causados en el vehículo de su propiedad, en principio debemos entender que si se interpuso la correspondiente reclamación ante la confederación hidrográfica dentro del plazo habilitado por el art. 67 LPACAP, se debe estimar que lo ha sido en tiempo y forma.