jun
2022

Resolución desestimatoria de un recurso de reposición en materia tributaria. ¿Es un acto anulable o nulo?


Planteamiento

En el ayuntamiento hay un regidor que tiene atribuida por delegación competencia respecto a la imposición, ordenación y gestión de tributos y de otros ingresos públicos. Esta delegación incluye la firma de resoluciones sobre concesión denegación de beneficios fiscales, resoluciones de solicitudes, reclamaciones o recursos sobre recargos por extemporaneidad y resoluciones de suspensiones del procedimiento cobrador.

Este regidor ha dictado una resolución por la cual se desestima un recurso de reposición en materia tributaria pero no sobre los aspectos antes reseñados y, por tanto, se ha de anular. La duda surge si es un acto anulable o nulo.

Respuesta

Para centrar la cuestión, daremos en primer lugar, unas ideas generales sobre las irregularidades de los actos administrativos y, en concreto, sobre los actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del territorio.

Los arts. 47, 48 y 49 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, regulan las irregularidades de los actos administrativos. En el art. 47 LPACAP se regulan los supuestos en que los actos administrativos incurren en nulidad de pleno derecho, y en su apartado 1.b) se contempla como motivo de nulidad los actos administrativos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

La incompetencia como causa de nulidad de pleno derecho se reduce prácticamente, en la actualidad a la referida a la materia o al territorio. Como regla general, la incompetencia jerárquica solo constituye causa de anulabilidad. No le pareció afortunada esta regulación a la doctrina puesto que ello suponía excluir del ámbito propio de la nulidad de pleno derecho a todos los supuestos de incompetencia jerárquica, incluidos aquellos que por su extrema gravedad podrían ser acreedores al máximo grado de invalidez. No obstante, hay que señalar que la ley actual, es decir la LPACAP, no ha hecho más que recoger unos antecedentes legislativos y una reiterada doctrina jurisprudencial; así la Sentencia del TS de 27 de septiembre de 1988, decía que para que el acto dictado por un órgano incompetente sea nulo de pleno derecho, es necesario que la incompetencia sea manifiesta, y que esta incompetencia se dé por razón de la materia y del territorio, pero no por razón de jerarquía o grado. El art. 52.3 LPACAP ha recogido esta doctrina, con un pequeño matiz, como es establecer que:

  • “Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el Órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.”

Es decir, no hay que descartar la posibilidad de que una incompetencia jerárquica pueda ser objeto de nulidad de pleno derecho.

En definitiva, la Administración no puede actuar como tal si carece de habilitación legal para ello. Y, por tanto, si el acto no está dentro de la esfera de capacidad por razón de la materia y del territorio que la ley atribuye al ente administrativo, ni de las potestades legalmente conferidas para ejercer sus funciones públicas, carece de competencia para actuar y el acto será nulo de pleno derecho.

Por otra parte, la incompetencia manifiesta ha de hacerse ostensible de una manera patente, clarividente y palpable. Esta competencia debe ser clara y terminante y que no exija esfuerzo dialéctico su comprobación, y tiene que ser notoria evidente y grave. Este criterio de la ostensibilidad, en cualquier caso, ha sido considerado por la doctrina como carente de precisión y rigor técnico.

De acuerdo con la jurisprudencia, lo decisivo y determinante es que se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido (Sentencia del TS de 18 de mayo de 2001). Sin embargo, el mismo tribunal dice que la ostensibilidad en la apreciación de las infracciones a las reglas de distribución de competencias entre órganos administrativos, como criterio para calificar cuál de ellas resulta generadora de nulidad absoluta puede resultar en ocasiones un tanto imprecisa y poco segura. El calificativo de manifiesta requiere que la incompetencia sea notoria y clara y que vaya acompañada de un nivel de gravedad proporcional a los efectos que comporta su declaración.

El TS señala que la expresión manifiestamente incompetente significa evidencia y rotundidad; que de forma clara y notoria el órgano administrativo carezca de toda competencia respecto de una determinada materia. Que la incompetencia sea clara, ostensible y, que no precise de ningún esfuerzo interpretativo o argumental para detectarla. Esto es, no basta que el órgano que haya dictado el acto pueda ser incompetente, sino que, de forma clara y notoria, ha de carecer de toda competencia respecto de una determinada materia, siendo ello tan evidente que no es necesaria una especial actividad intelectiva para su comprobación (entre otras, Sentencias del TS de 25 de enero de 1980, de 21 de mayo de 2002 y de 7 de octubre de 2003).

El Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada que un acto se dicta por órgano manifiestamente incompetente cuando ese órgano invade, de manera ostensible y grave, las atribuciones que corresponden a otra Administración. La nulidad de pleno derecho por incompetencia manifiesta exige, para ser apreciada, que sea notoria y clara y que vaya acompañada de un nivel de gravedad jurídica proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración. De ahí que se haya estimado existente en determinados supuestos notorios y graves de incompetencia material o territorial o de evidente ausencia del presupuesto fáctico atributivo de la competencia.

Por otro lado, respecto al órgano competente para resolver el recurso de reposición, la norma lo atribuye al mismo órgano que dicto el acto, que normalmente es el alcalde. Pero si, como ocurre en el caso planteado en la consulta, el alcalde ha delegado la competencia en el regidor cabe señalar que debe aplicarse el art. 115.c) del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, según el cual los actos dictados por el órgano delegado en el ejercicio de las atribuciones delegadas se entienden dictados por el órgano delegante, correspondiendo, en consecuencia, a éste la resolución de los recursos de reposición que puedan interponerse, salvo que en el Decreto o acuerdo de delegación expresamente se confiera la resolución de los recursos de reposición contra los actos dictados por el órgano delegado.

En definitiva, el regidor no es órgano competente para resolver todos los recursos de reposición al no haber recibido expresamente la delegación en este sentido, pero dada la amplitud de los términos de su competencia, la imposición, ordenación y gestión de tributos y de otros ingresos públicos, así como, la concesión denegación de beneficios fiscales, resoluciones de solicitudes, reclamaciones o recursos sobre recargos por extemporaneidad y resoluciones de suspensiones del procedimiento cobrador, entendemos que su incompetencia para desestimar un recurso de reposición en materia tributaria fuera de los aspectos antes reseñados, no constituye una incompetencia clara, manifiesta y patente, y, por tanto, si bien el acto dictado se ha de anular, debe ser calificado como anulable.

Conclusiones

1ª. La nulidad de pleno derecho por incompetencia manifiesta exige, para ser apreciada, que sea notoria y clara y que vaya acompañada de un nivel de gravedad jurídica proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración. De ahí que se haya estimado existente en determinados supuestos notorios y graves de incompetencia material o territorial o de evidente ausencia del presupuesto fáctico atributivo de la competencia

2ª. Los actos dictados por el órgano delegado en el ejercicio de las atribuciones delegadas se entienden dictados por el órgano delegante, correspondiendo, en consecuencia, a éste la resolución de los recursos de reposición que puedan interponerse, salvo que en el decreto o acuerdo de delegación expresamente se confiera la resolución de los recursos de reposición contra los actos dictados por el órgano delegado.

3ª. El regidor no es órgano competente para resolver todos los recursos de reposición al no haber recibido expresamente la delegación en este sentido, pero dada la amplitud de los términos de su competencia, la imposición, ordenación y gestión de tributos y de otros ingresos públicos, así como, la concesión denegación de beneficios fiscales, resoluciones de solicitudes, reclamaciones o recursos sobre recargos por extemporaneidad y resoluciones de suspensiones del procedimiento cobrador, entendemos que su incompetencia para desestimar un recurso de reposición en materia tributaria fuera de los aspectos antes reseñados, no constituye una incompetencia clara, manifiesta y patente, y, por tanto, si bien el acto dictado se ha de anular, debe ser calificado como anulable.