Requerimiento de la diputación al ayuntamiento para que expropie terrenos para ensanchar una carretera

Planteamiento

Por parte de la diputación provincial se pretende ensanchar una carretera de su titularidad que transcurre por el término municipal. Dado que, para ejecutar la mejora en la citada carretera provincial, es preciso ocupar algunos terrenos colindantes con la misma se insta por la diputación al ayuntamiento para que colabore aportando los terrenos necesarios para la ejecución de las obras, ya que según dice tradicionalmente son los ayuntamientos “beneficiarios” los que hacen. A tal efecto, y, en definitiva, requieren al ayuntamiento para que, a la mayor brevedad posible, remitan certificación de acuerdo plenario en virtud del cual ponga a disposición, totalmente libres, los terrenos de necesaria ocupación para la ejecución de las obras de ensanche de la carretera provincial.

A tal efecto se plantean las siguientes cuestiones:

- ¿Es correcto este actuar de la diputación provincial? ¿No debería ser la propia diputación la que tramite los correspondientes expedientes de expropiación al tratarse de una competencia de su titularidad?

- En caso de que sea el ayuntamiento el que decida colaborar, ¿debería la diputación remitir acuerdo de delegación de la citada competencia del ayuntamiento para proceder a expropiar los bienes correspondientes, delegación que en todo caso también deber ser aceptada por el pleno municipal, con la puesta a disposición de los recursos económicos pertinentes en caso de tener que llegar a expropiar?

- Si se llega a acuerdos con los propietarios afectados para que cedan gratuitamente los terrenos necesarios, ¿debe formalizarse dicha aceptación gratuita de los particulares primeramente al ayuntamiento mediante acuerdo plenario?

- ¿Qué pasa con los bienes afectados que son titularidad de juntas vecinales, con personalidad jurídica propia, con el carácter de bienes comunales? ¿Cómo se debe tramitar la aceptación de la cesión respecto de estos terrenos o si cabe que la hagan directamente a la diputación provincial?

Respuesta

La definición de lo que es expropiación forzosa se puede colegir del art. 1 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa -LEF-, pudiendo entender la misma como una Institución de Derecho Público en virtud del cual el Estado, la comunidad autónoma, la provincia o el municipio, previa una justa indemnización, privan imperativamente a un sujeto de su propiedad sobre una cosa, derecho o intereses patrimonial legítimos a favor de aquéllos, u otros sujetos público o privados por razones de utilidad pública o interés social. Se debe de tener así mismo en cuenta que la regulación de esta institución pública fue objeto de desarrollo a través del Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa -RLEF-.

Así, la Administración expropiante es la persona jurídica titular de la potestad expropiatoria y el beneficiario de la expropiación es la persona que va a cumplir el fin de utilidad pública o interés social que legitima la expropiación. Siguiendo el art. 2 LEF:

• “1. La expropiación forzosa sólo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia y el Municipio.

• 2. Además podrán ser beneficiarios de la expropiación forzosa por causa de utilidad pública las entidades y concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condición.

• 3. Por causa de interés social podrá ser beneficiario, aparte de las indicadas, cualquier persona natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la Ley especial necesaria a estos efectos”.

Igualmente, el art 3.1 RLEF señala:

• “1. A los efectos del presente reglamento, se entiende por expropiante el titular de la potestad expropiatoria; por beneficiario, el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria, y que adquiere el bien o derecho expropiados, y por expropiado, al propietario o titular de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, o titular del derecho objeto de la expropiación”.

Del tenor literal del precepto concluimos que el beneficiario no tiene potestad de expropiación y por ello insta a la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria, lo cual no sucede con la diputación provincial que cuenta con dicha facultad. Asimismo, consideramos que tampoco puede expropiar el ayuntamiento terrenos que son para la diputación, pues en este caso vemos complicada la justificación de la causa de utilidad pública o interés social.

Por ello, compartimos la opinión de la entidad consultante al indicar que debería ser la propia diputación la que tramite los correspondientes expedientes de expropiación al tratarse de una competencia de su titularidad.

Como ya advertimos en la consulta “Solicitud de la diputación provincial de puesta a disposición por el ayuntamiento de terrenos privados colindantes a una carretera provincial para proyecto de mejora” (EDE 2022/615108), si el ayuntamiento no es la Administración que promueve la obra ni aprueba el proyecto, no puede iniciar el procedimiento expropiatorio, pues los trámites a seguir en estos expedientes deben serlo ante la Administración expropiante (que es la Administración a la que corresponde determinar la previa declaración de utilidad pública, arts. 9 y ss LEF), y en este caso la entidad local no tendría esta condición.

Es decir, el ayuntamiento no está obligado a poner en disposición de la diputación los bienes, ya que le corresponde a esta la competencia expropiatoria.

Por otro lado, el art 2.1 LEF reserva la potestad expropiatoria al Estado, la provincia y el municipio, sin regular en ningún momento una posible delegación

Ahora bien, la entidad consultante puede colaborar con la diputación adquiriendo los terrenos necesarios y, cediéndolos con posterioridad de conformidad con lo previsto en el art. 109.2 del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL-:

• “2. Los bienes inmuebles patrimoniales no podrán cederse gratuitamente sino a entidades o instituciones públicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, así como a las instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro. De estas cesiones también se dará cuenta a la autoridad competente de la Comunidad Autónoma”.

También puede colaborar el ayuntamiento con la diputación provincial llegando a acuerdo con los propietarios afectados para que estos cedan los terrenos necesarios de forma gratuita. En este supuesto, consideramos que se formalizará dicha cesión gratuita mediante acuerdo plenario o resolución de alcaldía de conformidad con lo dispuesto en la Disp. Adic. 2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-:

• “9. En las entidades locales corresponde a los Alcaldes y a los Presidentes de las Entidades Locales la competencia para la celebración de los contratos privados, así como la adjudicación de concesiones sobre los bienes de las mismas y la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial cuando el presupuesto base de licitación, en los términos definidos en el artículo 100.1, no supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto ni el importe de tres millones de euros, así como la enajenación del patrimonio, cuando su valor no supere el porcentaje ni la cuantía indicados”.

Para ello, recomendamos el siguiente modelo de expediente “Expediente de cesión gratuita de propietarios de una calle particular al Ayuntamiento. Andalucía”.

Por último, en cuanto a los bienes comunales, el art. 80.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- dispone: “1. Los bienes comunales y demás bienes de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles y no están sujetos a tributo alguno”.

Igualmente, el art. 100 RBEL indica: “1. Si los bienes comunales, por su naturaleza o por otras causas, no han sido objeto de disfrute de esta índole durante más de diez años, aunque en alguno de ellos se haya producido acto aislado de aprovechamiento, podrán ser desprovistos del carácter de comunales en virtud de acuerdo de la Corporación respectiva. Este acuerdo requerirá información pública, voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y posterior aprobación por la Comunidad Autónoma”.

Es decir, el art. 100 RBEL solo autoriza la desafectación de los bienes comunales cuando dichos bienes no han sido objeto de disfrute comunal durante más de diez años.

Por tanto, antes de proceder a la cesión de bienes comunales, debe efectuarse su desafectación.

Así, sería admisible que la junta vecinal, propietaria de un terreno pueda realizar una cesión de uso gratuita. Una vez realizada la desafectación, la aceptación de la cesión se realizará de la misma forma que se realiza respecto de los terrenos con propietarios privados y, consideramos, que también se podría realizar dicha cesión directamente a la diputación provincial.

Conclusiones

1ª. Entendemos que el ayuntamiento no tiene obligación de expropiar para la diputación, sino que debería ser la propia diputación la que tramite los correspondientes expedientes de expropiación al tratarse de una competencia de su titularidad.

2ª. En caso de que el ayuntamiento decida colaborar, consideramos que dicha competencia es indelegable, por lo que podrá adquirir los terrenos para su posterior cesión a la diputación o llegar a un acuerdo con los propietarios afectados para que cedan los terrenos de forma gratuita.

3ª. Si se llega a acuerdos con los propietarios afectados para que cedan gratuitamente los terrenos necesarios, dicha aceptación gratuita de los particulares se formalizará por el alcalde o el pleno en función de lo previsto en la Disp. Adic. 2ª LCSP 2017.

4ª. En cuanto a los bienes afectados que son titularidad de juntas vecinales con el carácter de bienes comunales, debe producirse su desafectación con anterioridad la cesión. Una vez realizada la desafectación, se tramitará la aceptación como cualquier otro bien, pudiéndose realizar directamente a la diputación provincial.