Relación de puestos de trabajo aprobada en 2017 para 4 años que no fue aplicada, ¿cómo debe actuar ahora el ayuntamiento?

Planteamiento

En junio del 2017 se aprobó una nueva relación de puestos de trabajo que recoge una nueva valoración de los puestos y que supone un incremento de las retribuciones del personal laboral y una subida del complemento específico de los funcionarios que se deberían aplicar en 4 años, desde el 2018 hasta el 2021, y que hasta la fecha no se llevó a efecto, constituyendo el motivo por el que los trabajadores lo vienen reclamando con los correspondientes atrasos. Literalmente, el acuerdo adoptado por el pleno establece lo siguiente:

“Actualización del complemento específico: El marco temporal en que se realizará la actualización del complemento específico para alcanzar el resultante de la valoración serán los ejercicios 2018, 2019, 2020 y 2021.”

Por ello, se plantean las siguientes cuestiones:

1ª. ¿El importe del complemento específico de la RPT debe actualizarse desde el 2018 hasta la actualidad con los sucesivos incrementos retributivos establecidos en las respectivas leyes de presupuestos generales del Estado o, por el contrario, debe mantenerse congelado hasta el 2021 y proceder a su actualización en los siguientes años conforme a las leyes presupuestarias?

2ª. ¿Podrían los trabajadores reclamar los atrasos por la no aplicación de las subidas en los complementos específicos? ¿Estas reclamaciones comprenderían, en el caso de los funcionarios, las cantidades dejadas de percibir desde el 2021 o desde el 2019 (últimos 4 años)? ¿Y el personal laboral solamente podría reclamar los atrasos del último año desde la interposición de la reclamación conforme a lo establecido en el art. 59 ET/15?

Respuesta

Plantean que en junio del 2017 se aprobó una nueva relación de puestos de trabajo -RPT- cuyas modificaciones se deberían aplicar en 4 años, desde el 2018 hasta el 2021. Pero que no se han aplicado hasta ahora estas modificaciones de las retribuciones del personal laboral y la subida del complemento específico de los funcionarios.

Desconocemos si la RPT fue formalmente aprobada por un acuerdo plenario, órgano competente de acuerdo con el art. 22.2.i) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LBRL-.

Requisito formal sin el que el posible acuerdo alcanzado en la MGN carecería de validez de acuerdo con el art. 38.3 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-:

• “Los Acuerdos versarán sobre materias competencia de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas. Para su validez y eficacia será necesaria su aprobación expresa y formal por estos órganos.”

Es decir, el posible acuerdo alcanzado en la mesa general de negociación no tendría validez en caso contrario, resultando aplicable lo establecido en el último párrafo del mismo art. 38.3 TREBEP “Cuando exista falta de ratificación de un Acuerdo o, en su caso, una negativa expresa a incorporar lo acordado en el proyecto de ley correspondiente, se deberá iniciar la renegociación de las materias tratadas en el plazo de un mes, si así lo solicitara al menos la mayoría de una de las partes”. Y donde dice ley entiéndase incorporar el contenido del acuerdo al presupuesto y su anexo de personal.

Por otro lado, resulta necesario diferenciar entre RPT y plantilla presupuestaria o anexo de personal. Sirva la Sentencia del TS de 9 abril de 2014 (EDJ 2014/76950), que con cita de numerosa jurisprudencia se dice:

• “Se constata que frente a las Relaciones de Puestos de Trabajo, la plantilla tiene un ámbito más reducido. No determina las características esenciales del puesto, ni los requisitos para su ocupación. Su finalidad es predominantemente de ordenación presupuestaria

• (…)

• También el FJ 4º reproduce la STS de 28 de noviembre de 2007, recurso de casación num. 1128/2003 , que señala: " La conexión entre plantilla y Presupuesto, dispuesta por la LRBRL (art. 90) y el TRRL ( arts. 126 y 127), responde a la finalidad de que todos los puestos de trabajo de la Entidad local cuenten con la correspondiente dotación presupuestaria que permita la viabilidad económica de los mismos; y esta finalidad, en el caso litigioso, ha de considerarse alcanzada desde el momento en que hubo simultaneidad en la aprobación de la Plantilla y la aprobación provisional del Presupuesto y, posteriormente, ésta última quedó definitivamente aprobada por no haber sido estimadas las alegaciones que fueron presentadas."

• Insiste la Sentencia de 17 julio 2012, en su FJ 4º que "establecida la Relación de Puestos de Trabajo como el instrumento idóneo para la modificación del contenido, valoración de complementos, etc., de cada puesto de trabajo, es claro que no puede modificarse sino a través de ésta, y no por una simple aprobación de la plantilla". que es un instrumento distinto.

• (…)

• También el FJ 4º reproduce la STS de 28 de noviembre de 2007, recurso de casación num. 1128/2003, que señala: " La conexión entre plantilla y Presupuesto, dispuesta por la LRBRL (art. 90) y el TRRL ( arts. 126 y 127), responde a la finalidad de que todos los puestos de trabajo de la Entidad local cuenten con la correspondiente dotación presupuestaria que permita la viabilidad económica de los mismos; y esta finalidad, en el caso litigioso, ha de considerarse alcanzada desde el momento en que hubo simultaneidad en la aprobación de la Plantilla y la aprobación provisional del Presupuesto y, posteriormente, ésta última quedó definitivamente aprobada por no haber sido estimadas las alegaciones que fueron presentadas."

• Insiste la Sentencia de 17 julio 2012, en su FJ 4º que "establecida la Relación de Puestos de Trabajo como el instrumento idóneo para la modificación del contenido, valoración de complementos, etc., de cada puesto de trabajo, es claro que no puede modificarse sino a través de ésta, y no por una simple aprobación de la plantilla". que es un instrumento distinto.

• (…)

• También este Tribunal ha examinado el engarce entre Relación de Puestos de Trabajo y presupuestos municipales.

• Así en la Sentencia de 28 de junio de 2011, desestimatoria del recurso de casación 6756/2009, se confirma la anulación del Acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento por el que se aprobó su Presupuesto por haber superado la limitación prevista en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

• El FJ Cuarto sostiene que no resulta aceptable la pretensión del sindicato recurrente " de construir el interés legítimo que dice sostener, de una manera indirecta, sobre la base de que el incremento experimentado en el capítulo I de dicho presupuesto era el resultado de las medidas acordadas previamente por dicha Corporación Local con las organizaciones sindicales, puesto que ello supone configurar los presupuestos como si se tratasen de una disposición de mera ejecución o aplicación de las previsiones contenidas en las relaciones de puestos de trabajo y el resto de acuerdos que cita, olvidando así que estamos ante instrumentos que, aunque necesariamente vinculados, son distintos, resultando plenamente posible que las relaciones de puestos de trabajo no se ejecuten en su totalidad en el ejercicio presupuestario correspondiente." (el subrayado es nuestro).

• Mientras en el FJ Quinto, con mención de la Sentencia de 14 de julio de 2008, recurso de casación 3218/2004, se afirma que " no cabe duda que la anulación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento por el que se aprobó su Presupuesto de 2005 acordada por la Sala de instancia es conforme a derecho porque los gastos de su Capítulo I superaron la limitación prevista en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho año, recayendo sobre los Presupuestos, y no sobre la Relación de Puestos de Trabajo, la obligación de respetar los criterios fijados en relación con el incremento de las retribuciones del personal, por expreso mandato del apartado 6 del referido artículo, sin que, en consecuencia, la posible existencia de un Acuerdo anterior sobre modificación de la Relación de Puestos de Trabajo justifique el incremento acordado por el Presupuesto por encima de dicha limitación presupuestaria. Y es que, no cabe aceptar la configuración que realiza el recurrente de los presupuestos municipales como si de un acto de mera ejecución de las Relaciones de Puestos de Trabajo se tratase, con independencia de cualquier otra consideración. Nada impide que un Ayuntamiento, en el ejercicio de su potestad de autoorganización y del principio de autonomía municipal, pueda alcanzar y cerrar acuerdos con las organizaciones sindicales en relación con el personal a su servicio para ejercicios futuros si bien el contenido de dichos pactos y acuerdos puede ser que no se lleve a efecto como consecuencia de los límites establecidos en la legislación presupuestaria, tal y como se señaló anteriormente. Y así, es perfectamente posible que las Relaciones de Puestos de Trabajo no se ejecuten en su totalidad en el ejercicio presupuestario correspondiente por diferentes motivos y circunstancias, entre los cuales, sin duda alguna, se encuentra la imposibilidad legal de aplicarlas íntegramente en atención a la limitación que pueda fijarse legalmente para cada ejercicio presupuestario, la cual, lógicamente, prevalece sobre los acuerdos que hayan podido ser suscritos." ( el subrayado es nuestro).”

La Sentencia del TS de 30 junio de 2011 (EDJ 2011/147447), recuerda que “el instrumento normativo que debe respetar el límite fijado para el incremento global de las retribuciones del personal no son las relaciones de puestos de trabajo, cualquiera que sea su vigencia temporal, sino los presupuestos municipales” y su plantilla presupuestaria.

Más reciente, resulta interesante la Sentencia del TSJ contencioso de Galicia de 02/10/2019, recurso 431/2019, sobre la discrepancia entre la RPT y la plantilla presupuestaria:

• “TERCERO .- … "... no se discute que el anexo de personal cumple una finalidad informativa respecto de las previsiones de los presupuestos, al objeto de garantizar que la dotación de las asignaciones presupuestarias de gastos del capítulo I sea suficiente para afrontar los créditos del personal que se recogen en el referido anexo.

• Tampoco se somete a discusión que la Relación de Puestos de Trabajo no es más que un instrumento para la gestión de los recursos humanos del municipio, cumpliendo el cuadro de personal una finalidad meramente presupuestaria.

• Cierto es que se aprecia un desajuste entre la Relación de Puestos de Trabajo y el Cuadro de Personal, pues mientras la primera se aparta de la realidad, el segundo sí la refleja, en cuanto contempla el gasto que suponen las retribuciones del personal que efectivamente desarrolla un puesto dentro del Ayuntamiento. Pero no lo es menos que, si se diese una absoluta y perfecta correlación entre una y otro, se produciría el perverso efecto de que muchos trabajadores no podrían percibir las retribuciones que por su actividad en el municipio les corresponden,por insuficiencia presupuestaria.

• La parte recurrente olvidando las graves consecuencias que el éxito de su pretensión generaría, postula, en atención a ese desajuste, la nulidad del Cuadro de Personal.

• En la situación actual, la argumentación del Ayuntamiento demandado no está exenta de razón, toda vez que es el Cuadro de Personal el que responde a la realidad municipal y que los trabajadores que en el mismo se contienen perciben puntualmente sus retribuciones por el desempeño de los puestos que ocupan al estar suficientemente dotados presupuestariamente. La Relación de Puestos de Trabajo, por el contrario, no responde a esa realidad.

• En esta tesitura, aun cuando pueda parecer que la desestimación de la demanda rectora implica una irregular y exagerada prolongación en el tiempo de una anómala situación derivada del desajuste apreciado entre la Relación de Puestos de Trabajo y el Cuadro de Personal, la estimación de la pretensión actora, por el contrario, provocaría más nefastas consecuencias en cuanto pondría en peligro la existencia de actuales puestos de trabajo y el percibo de las retribuciones por quienes los desempeñan. En consecuencia, parece excesivo, por contraproducente, declarar la nulidad de los presupuestos aprobados aun cuando se aprecie un claro e irregular desajuste entre la Relación de Puestos de Trabajo y el Cuadro de personal, lo que no obsta a la necesaria exigencia de que se ponga fin, de una vez por todas, a esa discrepancia, introduciendo en la Relación de Puestos de Trabajo las modificaciones que, a tal efecto, sean precisas".

En definitiva, no tenemos datos suficientes para conocer el alcance del acuerdo de 2017 y si el mismo fue efectivamente ratificado por el pleno municipal al que se le debería haber dado publicidad (instrumento público), pero resulta extraño que no se haya ejecutado en el período descrito de cuatro años (2018-2021).

De existir este acuerdo, también resulta necesario valorar la causa por la que el mismo no se ha trasladado a la plantilla presupuestaria, siendo esta última la que debe cumplir con los límites establecidos en la LPGE así como los principios de estabilidad, sostenibilidad y equilibrio aplicables a los presupuestos municipales.

Lo que resulta evidente es que no se ha producido dicha adecuación (entre plantilla presupuestaria y RPT), por lo que los importes abonados son los reconocidos por el Ayuntamiento en acuerdos no impugnados (cada Presupuesto con su plantilla presupuestaria).

Si lo que se pretende ahora es su aplicación, suponemos que mediante reclamación judicial, a pesar de los argumentos indicados en contra de su estimación (la RPT no puede estar por encima ni de la plantilla presupuestaria ni de los límites de la LPGE), la actuación lógica es reclamar los aumentos previstos en las LPGE anuales desde 2018 actualizando los importes.

En cuanto a la prescripción, efectivamente cada colectivo tiene un plazo diferente a contar desde el momento de la reclamación:

• - cuatro años para el personal funcionario de acuerdo con el art. 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP-

• - un año para el personal laboral de acuerdo con el art. 59 del RDLeg 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores -ET/15-

De todos modos, nuestra recomendación es que acudan a la vía del último párrafo del art. 38.3 TREBEP e inicien un nuevo proceso de negociación en la MGN que puede llegar al mismo o un acuerdo diferente, recordando que la negociación debe realizarse bajo los principios de “legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia” (art. 33 TREBEP) lo que no impone necesariamente alcanzar un acuerdo.

Finalmente, recomendamos la lectura de las siguientes consultas relacionadas:

- Aprobación de primera RPT: viabilidad de aumento generalizado de retribuciones del personal municipal y creación de plazas en plantilla.

- Asturias. Plazo de prescripción de la reclamación de retribuciones de empleados públicos.

Conclusiones

1ª. No tenemos datos suficientes para conocer el alcance del acuerdo de 2017 y si el mismo fue efectivamente ratificado por el pleno municipal al que se le debería haber dado publicidad (instrumento público), pero resulta extraño que no se haya ejecutado en el período descrito de cuatro años (2018-2021) incorporando dicho acuerdo al Presupuesto y su plantilla, debiendo valorar si incluía alguna cláusula de vinculación al presupuesto y/o a los límites de la LPGE.

2ª. De existir este acuerdo, también resulta necesario valorar la causa por la que el mismo no se ha trasladado a la plantilla presupuestaria, siendo esta última la que debe cumplir con los límites establecidos en la LPGE así como los principios de estabilidad, sostenibilidad y equilibrio aplicables a los presupuestos municipales, acuerdos válidos que no fueron impugnados.

3ª. Si lo que se pretende ahora es su aplicación, suponemos que mediante reclamación judicial, a pesar de los argumentos indicados en contra de su estimación (la RPT no puede estar por encima ni de la plantilla presupuestaria ni de los límites de la LPGE), la actuación lógica es reclamar los aumentos previstos en las LPGE anuales desde 2018 actualizando los importes.

4ª. En cuanto a la prescripción, efectivamente cada colectivo tiene un plazo diferente a contar desde el momento de la reclamación: cuatro años para el personal funcionario y un año para el personal laboral.

5ª. De todos modos, nuestra recomendación es que acudan a la vía del último párrafo del art. 38.3 TREBEP e inicien un nuevo proceso de negociación en la MGN que puede llegar al mismo o un acuerdo diferente, recordando que la negociación debe realizarse bajo los principios de “legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia” lo que no impone necesariamente alcanzar un acuerdo.