Régimen telemático de las sesiones de las comisiones informativas: ¿se aplica la LRJSP o la LRBRL?

Planteamiento

Teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 46.3 LRBRL, en relación a la posibilidad de realizar sesiones telemáticas de los órganos colegiados de las entidades locales, sin necesidad de que se regule por ROM, y lo dispuesto en el art. 17 y disp. adic. 21ª LRJSP, ¿puede entenderse que el art. 17 LRJSP se aplica a los órganos que no son de gobierno, como las comisiones informativas y, por tanto, cabe su celebración telemática aunque no se recoja en el ROM?

¿Podrían caber las sesiones mixtas (telemáticas y presenciales) de las comisiones informativas aunque no se recoja así en el ROM, teniendo en cuenta que el art. 17 LRJSP habla de "tanto de forma presencial como a distancia"?

Respuesta

La vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, prevé en su Disp. Adic. 21ª, de forma expresa, que las disposiciones previstas en la citada LRJSP relativas a los órganos colegiados no serán de aplicación a los órganos colegiados del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de gobierno de las comunidades autónomas y los órganos colegiados de gobierno de las entidades locales.

Así pues, la propia LRJSP deja claro que las determinaciones de los arts. 15 y ss de dicha norma no resultan aplicables a órganos colegiados de gobierno de las entidades locales, toda vez que dichos órganos se rigen por su normativa específica, esto es, la normativa aplicable en materia de régimen local.

Por su parte, el art. 140 de la Constitución Española -CE- dice que el gobierno y administración de los municipios corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados por los alcaldes y los concejales, previsión que es reproducida por el art. 19 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Ley Reguladora de Bases de Régimen Local -LRBRL-.

En ese sentido, debemos entender como órganos colegiados de gobierno los órganos necesarios y complementarios previstos en los arts. 19 y ss LRBRL, esto es, pleno, junta de gobierno local y comisiones informativas.

Téngase en cuenta, además, que la Sentencia del TC de 27 de marzo de 2019 afirmaba expresamente que:

• “De cuanto acabamos de exponer se infiere la singularidad del Gobierno como órgano colegiado, lo que excluye que se le puedan trasladar, sin más, las reglas generales sobre uso de medios telemáticos previstas para los órganos colegiados “administrativos”, como hace la norma impugnada. Habrá actuaciones, como la remisión de la documentación preparatoria, las convocatorias o las actas, en las que el uso de medios telemáticos por el Gobierno no plantee ninguna objeción desde la óptica constitucional. En cambio, para aquellas otras que constituyen el núcleo de su función, como es la forma de celebrar las sesiones, deliberar y adoptar acuerdos, la conclusión no puede ser la misma.

• El debate y deliberación previa, ínsitos a toda decisión colegiada, y la forma en que se desenvuelve, estanto más relevante cuanta mayor importancia revisten las funciones del órgano en cuestión. En un sistema democrático de Estado de Derecho, junto a las del órgano parlamentario, son las decisiones que se adopten por el Ejecutivo, las que mayor repercusión tienen en la vida cotidiana de los ciudadanos. La Constitución, en referencia al Gobierno de la Nación, dispone que “[e]jerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria” (art. 97 CE) y en el ámbito constitucional de sus competencias, también cualquier Gobierno autonómico ejerce las funciones ejecutivas y la potestad reglamentaria que les son propias, tomando decisiones colegiadas para cuyo recto desempeño no es indiferente que el debate sea presencial o a distancia.

• En la citada STC 19/2019 hemos insistido en la importancia que reviste la interrelación directa e inmediata en los procesos deliberativos, “pues solo de este modo se garantiza que puedan ser tomados en consideración aspectos que únicamente pueden percibirse a través del contacto personal” [FJ 4 A) b)]. En particular, hemos advertido que el contraste de opiniones y argumentos entre personas que se hallan en lugares distintos no permite percibir las intervenciones espontáneas, los gestos o reacciones —la denominada comunicación no verbal— de la misma forma que en una reunión presencial. La separación física no permite conocer todo lo que está sucediendo en el otro lugar, por lo que el debate puede no discurrir de la misma manera y cabe que la decisión no se decante en el mismo sentido. Por avanzados que sean los medios técnicos que se empleen, una comparecencia telemática no puede considerarse equivalente a una comparecencia presencial [FJ 4 B) b)].

• Así las cosas, verificábamos que, más allá de la actividad parlamentaria, “[l]a actuación de forma presencial es, por tanto, necesaria para que los órganos colegiados, en general, puedan formar debidamente su voluntad” [FJ 4 A) b)].

• En segundo término, en la STC 19/2019, FJ 5, constatábamos, por un lado, que la presencia de los parlamentarios en un determinado lugar permite asegurar que no puedan ser perturbados en el ejercicio de sus funciones y, por otro, al mismo tiempo, sirve para hacer la institución visible frente a la ciudadanía.

• Ambas razones se predican también del Gobierno. El ejercicio de sus funciones, sin temor a interferencias externas, la propia seguridad de sus miembros, la libertad con que deban afrontar su participación en los debates y deliberaciones y el secreto que deben preservar respecto de estas pueden no quedar protegidas en una reunión a distancia con las mismas garantías que en una presencial.”

Dicha doctrina, pues, se aplica a los órganos de gobierno de las entidades locales (pleno, comisiones informativas y junta local de gobierno).

En ese sentido, el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, prevé en su art. 138 que en todo lo no previsto en el ROF serán de aplicación las disposiciones sobre funcionamiento del pleno.

Por tanto, el régimen de celebración de posibles sesiones telemáticas para órganos de gobierno se debe ajustar al régimen previsto en el art. 46.3 LRBRL, sin que quepa aplicar el régimen previsto en la LRJSP para este tipo de órganos.

Téngase en cuenta, además, que no es posible que el reglamento orgánico municipal -ROM- pueda prever un régimen distinto al señalado por una norma básica de rango legal, como es la LRBRL, de forma que toda previsión del ROM dirigida a prever la posible celebración cotidiana de sesiones telemáticas de órganos de gobierno, fuera de los supuestos excepcionales previstos en el art. 46.3 LRBRL deviene nula de pleno derecho.

Por último, hemos de señalar que las denominadas "sesiones mixtas", no son tales, sino que, en nuestra opinión, en el momento en que un miembro del órgano colegiado de gobierno, siempre dentro de los supuestos restrictivos del art. 46.3 LRBRL, optara a personarse en la sesión mediante el empleo de medios telemáticos, la sesión se regiría automáticamente por las determinaciones de las sesiones telemáticas conforme a lo dispuesto en la LRBRL.

Conclusiones

1ª. La Disp. Adic. 21ª LRJSP dispone que las determinaciones de los arts. 15 y ss de dicha norma no resultan aplicables a órganos colegiados de gobierno de las entidades locales, toda vez que dichos órganos se rigen por su normativa específica, esto es, la normativa aplicable en materia de régimen local.

2ª. Por órganos colegiados de gobierno debemos entender al pleno de la corporación, a la junta de gobierno local y a las comisiones informativas.

3ª. Así, el régimen de celebración de posibles sesiones telemáticas para órganos de gobierno se debe ajustar al régimen previsto en el art. 46.3 LRBRL, sin que quepa aplicar el régimen previsto en la LRJSP para este tipo de órganos.

4ª. Por tanto, no es posible aplicar el régimen previsto en el art. 17 LRJSP a las comisiones informativas.

5ª. Tampoco cabe que un ROM pueda prever un régimen distinto al señalado por una norma básica de rango legal, como es la LRBRL, de forma que toda previsión del ROM dirigida a prever la posible celebración cotidiana de sesiones telemáticas de órganos de gobierno, fuera de los supuestos excepcionales previstos en el art. 46.3 LRBRL deviene nula de pleno derecho.

6ª. En el momento en que un miembro del órgano colegiado de gobierno, siempre dentro de los supuestos restrictivos del art. 46.3 LRBRL, optara a personarse en la sesión mediante el empleo de medios telemáticos, la sesión se regiría automáticamente por las determinaciones de las sesiones telemáticas conforme a lo dispuesto en la LRJSP.