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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00Tras la propuesta de liquidación del ejercicio 2025 de un ayuntamiento, se plantea una situación de quiebra próxima. Dada la problemática que se presenta a partir de este momento, y considerando que el ayuntamiento tendrá que elaborar un plan de ajuste, el equipo de gobierno propone la realización de un referéndum local sobre la reducción de la plantilla municipal. ¿Es legal su realización? ¿Podría vincularse su resultado a la aprobación de los despidos en un pleno convocado al efecto y dar así cumplimiento al plan de ajuste?
En los términos planteados, la celebración de un referéndum sobre la reducción de la plantilla municipal presenta serias objeciones de legalidad, y en ningún caso su resultado podría sustituir ni vincular jurídicamente la adopción de los acuerdos y procedimientos legalmente exigidos para efectuar despidos en el ayuntamiento.
En la Constitución Española -CE- se establece que las distintas modalidades de referéndum se regulan por ley orgánica del Estado (art. 92.3 CE), que es competencia estatal la aprobación de todas las consultas populares por vía de referéndum (art. 149.1.32 CE) y que la autorización del referéndum consultivo corresponde al Congreso de los Diputados (art. 92.2 CE). A partir de estos preceptos constitucionales, y a la vista de las fuertes cautelas constitucionales para la convocatoria y celebración de un referéndum, las leyes de desarrollo de los años ochenta adoptaron una comprensión moderada del concepto mismo de referéndum. La LO 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas Modalidades de Referéndum, en su disposición adicional establece que:
En consecuencia, dichas consultas se regulan en el mencionado art. 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, sin carácter orgánico. A nivel autonómico, no encontramos previsión específica en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, lugar de procedencia de la entidad consultante, aunque sí en lo referido a las consultas, como luego se verá. De forma complementaria, debemos considerar que el art. 69.2 LRBRL exige que la participación ciudadana no socave el gobierno representativo articulado en la misma ley.
Tal y como se ha expuesto en otras consultas como “Madrid. Posibilidad de realizar por el Ayuntamiento consulta no referendaria sobre financiación de los festejos taurinos con dinero público” o “Castilla y León. Trámites para realización de consulta popular por una Entidad Local”, a raíz de la crisis institucional vivida en los últimos años, y cuyo exponente simbólico puede venir dado con el movimiento 15-M, y su lema “no nos representan”, nos encontramos en un momento de crisis del concepto representativo democrático y surgen iniciativas participativas como la planteada en esta consulta. Doctrinalmente, el concepto de ciudad participativa tiene reflejo en las Recomendaciones del Comité de ministros del Consejo de Europa de 6 de diciembre de 2011; dicha Recomendación realiza un diagnóstico en el que se identifican tres problemas principales:
En este nuevo tiempo político y en relación con la cuestión planteada, debemos señalar que la redacción del art. 71 LRBRL no ha sido modificada nunca desde el año 1985. En aquel momento consulta popular y referéndum eran sinónimos. No había diferencia alguna y cualquier llamada a la ciudadanía para que expresara su opinión sobre una determinada materia, con su voto, estaba incluida en este concepto “consulta popular”.
La sentencia del TC de 11 de septiembre de 2008 diferencia la consulta del referéndum y establece la primera como género y la segunda como especie. De tal forma, el referéndum es, una especie del género “consulta popular” con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo de la voluntad del pueblo; sentencia del TC de 29 de enero de 2008) conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral; esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con los asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos, constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el art. 23 (Sentencia del TC de 17 de julio de 1995). Para calificar una consulta como referéndum o, más precisamente, para determinar si una consulta popular se verifica “por vía de referéndum” (art. 149.1.32 CE) y su convocatoria requiere entonces de una autorización reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto consultado, de manera que siempre que éste sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías, estaremos ante una consulta referendaria (sentencia del TC de 11 de septiembre de 2008, FJ 3º). Así, por ejemplo, y de acuerdo con esta interpretación, no debe considerarse referéndum cuando las personas llamadas a emitir su opinión mediante un voto no son el cuerpo electoral (por ejemplo, llamando a mayores de 16 años y/o extranjeras empadronadas) y/o cuando el procedimiento no es el garantizado por el sistema electoral (Junta electoral, proceso electoral). Aunque no debe olvidarse que en nuestro sistema institucional cualquier mecanismo de participación ciudadana, incluyendo los referéndums, no tienen carácter vinculante, con las únicas excepciones de aquellos que así están previstos en la CE (reforma constitucional, iniciativa autonómica y aprobación y reforma de determinados Estatutos de Autonomía).
En el ámbito de la Comunidad de Andalucía, el art. 78 de la LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía señala que corresponde a la Junta de Andalucía la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por ella misma o por los entes locales en el ámbito de sus competencias de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con la excepción del referéndum. En desarrollo de esta competencia, se ha aprobado la Ley 2/2001, de 3 de mayo, de Regulación de las Consultas Populares Locales en Andalucía -LCPA-.
Por lo tanto, no puede plantearse un referéndum como tal, aunque sí una consulta, con los límites de la LCPA.En este sentido, el art. 2 de la Ley delimita el ámbito de la consulta popular local señalando que la misma es el instrumento de conocimiento de la opinión de los vecinos sobre asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para sus intereses, sin que su resultado vincule a la entidad local convocante. A continuación, señala que en ningún caso podrán someterse a consulta popular local asuntos cuando alguna de las opciones a escoger resulte contraria al ordenamiento jurídico. Asimismo, la consulta popular local no podrá menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos del municipio. Y, a los efectos que interesan a nuestra consulta, el apartado 3 del mismo precepto excluye, expresamente, de la consulta popular local las materias propias de la Hacienda Local. En este sentido, la reducción de plantilla pretende consultarse como medida de reducción del gasto público, ya que su objeto real es determinar si deben producirse despidos o reducciones de plantilla para afrontar una situación financiera crítica y cumplir un plan de ajuste.
Por tanto, la propia LCPA excluye de su ámbito de aplicación la posibilidad de realizar estas consultas, siendo competencia de la propia administración municipal tomar las decisiones que estime procedentes.
1ª. Las consultas en el ámbito local vienen reguladas en el art. 71 LRBRL, existiendo regulación en algunas comunidades autónomas sobre las consultas no referendarias, como es el caso de Andalucía, con la Ley 2/2001.
2ª. El concepto de ciudad participativa incluye la posibilidad de pedir la opinión a los vecinos sobre diversas cuestiones relativas a la gestión municipal, siempre dentro de los límites establecidos por la mencionada Ley. No obstante, al tratarse de un asunto con incidencia directa sobre la hacienda municipal, queda expresamente excluido del ámbito de la consulta popular.
3ª. Los procesos de participación no pueden sustituir ni menoscabar la capacidad decisoria que en último lugar corresponde a los órganos municipales.
