Reembolso de gastos por cancelación de un viaje institucional del alcalde por causa de fuerza mayor

Planteamiento

Un alcalde, con régimen de dedicación exclusiva, programó un viaje oficial al extranjero en representación de la entidad local. Para ello, se gestionaron de forma anticipada las reservas de transporte aéreo y alojamiento a través de una agencia de viajes.

Por necesidades institucionales extraordinarias y de fuerza mayor vinculadas al propio ayuntamiento, el viaje tuvo que ser cancelado de forma sobrevenida. Al tratarse de tarifas no reembolsables, el alcalde ha tenido que asumir el coste íntegro de los gastos facturados por la agencia.

A la luz de la normativa aplicable en materia de indemnizaciones por razón del servicio en la Administración Local, ¿resulta legalmente viable que el ayuntamiento reembolse al alcalde los gastos derivados de dicho viaje frustrado, aun cuando el desplazamiento finalmente no haya llegado a materializarse?

Respuesta

En relación con el régimen económico aplicable a los miembros de las corporaciones locales, el art. 75 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, distingue entre:

• - Retribuciones por el ejercicio del cargo con dedicación exclusiva o parcial (art. 75.1 y 75.2 LRBRL).

• - Asistencias por concurrencia efectiva a sesiones de órganos colegiados (art. 75.3 LRBRL).

• - Indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio del cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que apruebe el pleno corporativo (art. 75.4 LRBRL).

Por otra parte, el art. 13.5 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre, completa este régimen al establecer que:

• “Todos los miembros de la Corporación, incluidos los que desempeñen cargos en régimen de dedicación exclusiva, tendrán derecho a recibir indemnizaciones por los gastos ocasionados por el ejercicio del cargo, cuando sean efectivos, y previa justificación documental, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en este sentido apruebe el Pleno corporativo.”

De estos preceptos resulta que el alcalde, aun en régimen de dedicación exclusiva, no pierde el derecho a percibir indemnizaciones por razón del servicio cuando:

• - Los gastos están directamente vinculados al ejercicio de su cargo.

• - Son efectivos y se acreditan documentalmente.

• - Se ajustan a las normas de aplicación general (RD 462/2002) y al acuerdo plenario que regula indemnizaciones.

Por lo que respecta a la normativa reguladora de las indemnizaciones por razón del servicio, el RD 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, regula, con carácter general, los supuestos que dan origen a indemnización o compensación por desplazamientos, comisiones de servicio, dietas y otros conceptos.

Así, los arts. 2 (definiciones) y 3 y ss. RD 462/2002 regulan los supuestos indemnizables por gastos de viaje, residencia eventual y demás conceptos vinculados a desplazamientos por razón del servicio, bajo las siguientes premisas:

• - Deben derivarse de alguno de los supuestos previstos en el propio Real Decreto (comisiones de servicio, desplazamientos por razón del servicio, traslados o asistencias a órganos colegiados), en las condiciones y con los límites establecidos en la norma.

• -La indemnización se reconoce por los gastos efectivamente producidos, en la cuantía y con los requisitos previstos en el Real Decreto, exigiéndose su adecuada justificación documental.

El RD 462/2002 no regula expresamente el supuesto de un desplazamiento oficial que, pese a haber sido previamente autorizado, finalmente no llegue a materializarse. En consecuencia, la procedencia de la indemnización debe valorarse atendiendo a la efectiva producción del gasto, a su vinculación con el ejercicio del cargo y a la concurrencia de una causa no imputable al interesado.

No obstante, la propia normativa y la doctrina que la interpreta subrayan que toda indemnización que no se ajuste, en su cuantía o en sus requisitos, a lo previsto en el RD 462/2002 se considerará nula y no podrá surtir efectos en las cajas pagadoras. Por ello, cualquier eventual reembolso deberá respetar las exigencias y límites establecidos en dicha norma, sin perjuicio de que el supuesto planteado no se encuentre expresamente regulado en ella.

Aplicando este marco normativo al supuesto planteado, debe partirse de las siguientes circunstancias:

• - El viaje se programa como desplazamiento oficial al extranjero por razón del servicio, en representación institucional del ayuntamiento.

• - Se gestionan de forma anticipada reservas de transporte aéreo y alojamiento a través de una agencia de viajes, con tarifas no reembolsables.

• - La cancelación es sobrevenida por causa de fuerza mayor vinculada al propio ayuntamiento, esto es, por necesidades institucionales extraordinarias.

Desde la perspectiva jurídica, el viaje constituye un desplazamiento oficial por razón del cargo, al estar directamente vinculado al ejercicio de las funciones representativas del alcalde, porque:

• - Está ligado a funciones representativas del alcalde como órgano unipersonal de la corporación.

• - Se integra en la actividad institucional de la entidad local, no en el ámbito privado del cargo electo.

• - La decisión de programarlo se toma en ejercicio de la representación del ayuntamiento.

La cancelación por fuerza mayor no altera la naturaleza de los gastos ya comprometidos y facturados (billetes, reservas de alojamiento), que siguen siendo gastos efectivos ocasionados por el ejercicio del cargo: el alcalde no actúa como particular, sino como representante de la institución; la causa de la frustración del viaje está también directamente relacionada con el servicio.

A partir de lo anterior, procede analizar si el ayuntamiento puede reembolsar los gastos derivados del viaje frustrado. A estos efectos, debe tenerse en cuenta que ni la LRBRL, ni el ROF ni el Real Decreto 462/2002 regulan expresamente el supuesto de un viaje institucional autorizado que finalmente no llega a realizarse por causa de fuerza mayor. En consecuencia, la procedencia del reembolso debe valorarse atendiendo a la finalidad resarcitoria de las indemnizaciones por razón del servicio y a la efectiva producción del gasto, siempre que este derive directamente del ejercicio del cargo, se encuentre debidamente justificado y no sea imputable al interesado.

El concepto de «gastos efectivos» al que se refieren el art. 75.4 LRBRL y el art. 13.5 ROF no excluye necesariamente que puedan resarcirse los gastos derivados de un desplazamiento institucional que finalmente no llegue a realizarse, siempre que dichos gastos se hayan producido efectivamente, estén debidamente acreditados y respondan de forma directa al ejercicio del cargo.

En este caso:

• - Las reservas no reembolsables constituyen un gasto cierto e inevitable una vez producida la cancelación, derivado única y directamente de la actividad institucional.

• - El alcalde ha asumido provisionalmente el coste, pero este corresponde, por su naturaleza, al ayuntamiento, como promotor del desplazamiento institucional.

Partiendo del régimen previsto en la LRBRL, en el ROF y en el Real Decreto 462/2002, cabe sostener que el régimen indemnizatorio puede comprender los gastos derivados de un viaje frustrado cuando la cancelación obedezca a causas institucionales, el gasto se haya producido efectivamente y concurran los requisitos exigidos por la normativa aplicable. En todo caso, el eventual reembolso deberá respetar los límites cuantitativos y cualitativos establecidos en el Real Decreto 462/2002 (tipo de tarifa, clase de alojamiento, etc.), así como la regulación interna aprobada por la entidad local, evitando generar un precedente discrecional o ajeno a criterios objetivos aplicables a supuestos análogos.

En ningún caso la indemnización puede tener naturaleza de retribución adicional o gratificación; su carácter es estrictamente resarcitorio de un gasto ya producido por razón del servicio.

Conclusiones

1ª. El alcalde, aunque se encuentre en régimen de dedicación exclusiva, mantiene el derecho a percibir indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio del cargo, conforme al art. 75.4 LRBRL y al art. 13.5 ROF, que reconocen ese derecho a todos los miembros de la corporación incluidos los que tienen dedicación exclusiva.

2ª. El viaje oficial al extranjero, programado en representación de la entidad local, presenta las características propias de un desplazamiento oficial por razón del cargo, y las reservas de transporte y alojamiento realizadas a través de agencia de viajes, aunque finalmente no se haya materializado el desplazamiento por fuerza mayor institucional, generan gastos efectivos vinculados directamente al ejercicio de la función representativa del alcalde.

3ª. A la luz de la LRBRL, del ROF y del RD 462/2002, podrá resultar jurídicamente procedente que el ayuntamiento reembolse al alcalde los gastos derivados del viaje institucional frustrado, pese a no existir una regulación expresa para este supuesto, siempre que los gastos deriven directamente del ejercicio del cargo, se encuentren debidamente acreditados, la cancelación obedezca a una causa no imputable al interesado y el reembolso se ajuste a las normas de aplicación general y a la regulación interna de la entidad local.

4ª. La indemnización tendrá carácter estrictamente resarcitorio, no retributivo; su fundamento es el derecho del miembro de la corporación a ser compensado por los gastos efectivos ocasionados por el ejercicio del cargo, y no la existencia de un desplazamiento finalmente realizado. El ayuntamiento, por tanto, podrá acordar el reembolso mediante resolución motivada en la que deje constancia de la concurrencia de la causa de fuerza mayor, de la autorización previa del viaje y de la adecuación del gasto a las normas sobre indemnizaciones por razón del servicio, a fin de garantizar la corrección jurídica y la transparencia del acuerdo.