Reclamaciones contra el Presupuesto municipal por incumplimiento de trámite establecido en las Bases de Ejecución del Presupuesto

Planteamiento

En fecha 28 de noviembre se remitió a los Concejales la información relativa al Proyecto de Presupuesto 2020. El día 30 de noviembre se reenvió desde la Alcaldía a los Concejales. En la comisión celebrada el 2 de diciembre se manifestó por parte de dos Concejales que habían recibido la información el día 30 y no el 28. Se adoptó el acuerdo de convocar una nueva Comisión. La información y la convocatoria se realizaron el 4 de diciembre. El 9 de diciembre se dictaminó el Proyecto de Presupuesto y el día 12 se aprobó inicialmente por el Pleno.

La base X de las Bases de Ejecución del Proyecto de Presupuesto 2020 dispone que ''En base a esta documentación el presidente de la Corporación elaborará el proyecto de presupuesto el cual se dará traslado a los diferentes grupos políticos de la Corporación para que en un plazo no inferior a diez días naturales se puedan presentar enmiendas o sugerencias al mismo”.

Se han presentado alegaciones por incumplimiento de este punto, solicitando un nuevo dictamen de la Comisión respectiva y posterior aprobación inicial.

¿Podemos desestimar las alegaciones ya que la información del Proyecto de Presupuesto se trasladó el 28 de noviembre, por lo que se cumplen los 10 días naturales hasta día 9 de diciembre en que se dictaminó?

¿Podemos desestimar las alegaciones, ya que el art. 170.2.a) TRLRHL indica textualmente que “Únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el presupuesto: a) Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley”?

Respuesta

Hay que tener en cuenta que las normas que se contienen en las Bases de Ejecución del Presupuesto municipal son de obligado cumplimiento, porque, como indica el art. 165.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, “contendrán la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia entidad, así como aquellas otras necesarias para su acertada gestión, estableciendo cuantas prevenciones se consideren oportunas o convenientes para la mejor realización de los gastos y recaudación de los recursos, sin que puedan modificar lo legislado para la administración económica ni comprender preceptos de orden administrativo que requieran legalmente procedimiento y solemnidades específicas distintas de lo previsto para el presupuesto”.

Pero, como señalamos en anteriores consultas, ni todos están legitimados para efectuar reclamaciones, ni se puede reclamar por cualquier motivo, sino que sólo están legitimados quienes figuran en el precepto transcrito y por los motivos que en el mismo precepto se mencionan, siendo éstos numerus clausus. En tal sentido se recoge en las Consultas siguientes:

• - Modificación de créditos: alegaciones por causas no previstas en la Ley por Grupo político municipal y por un vecino en nombre propio y en representación de partido político sin representación.

• - Alegaciones de Concejales de la oposición a la modificación de créditos: legitimación y causa para alegar.

• - Alegaciones contra la aprobación del Presupuesto municipal: ¿deben admitirse si reproducen las de la aprobación inicial que fueron desestimadas? ¿Y si son del grupo de la oposición?

De tal manera que si quienes presentan reclamaciones no están legitimados, la reclamación debe inadmitirse por falta de legitimación. De igual forma si, a pesar de estar legitimados, las reclamaciones no se basan en los motivos tasados establecidos en la Ley deben inadmitirse.

Recordemos que, de conformidad con el art. 170.1 TRLRHL, tienen la condición de interesados a efectos de efectuar reclamaciones durante el plazo de exposición pública:

• “a) Los habitantes en el territorio de la respectiva entidad local.

• b) Los que resulten directamente afectados, aunque no habiten en el territorio de la entidad local.

• c) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, sindicatos, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por intereses profesionales o económicos y vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios.”

Se ha planteado en distintas ocasiones si los miembros de la Corporación municipal, normalmente Concejales en la oposición al Gobierno, tienen legitimación para efectuar alegaciones al Presupuesto en el plazo de exposición pública. A tal efecto, hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre la posibilidad de que los Concejales realicen reclamaciones al Presupuesto. En tal sentido, recomendamos la lectura de las Consultas siguientes:

• - Corrección errores del Presupuesto municipal. Legitimación de Concejales para presentar alegaciones al Presupuesto.

• - Alegaciones de Concejales de la oposición a la modificación de créditos: legitimación y causa para alegar.

• - Alegaciones contra la aprobación del Presupuesto municipal: ¿deben admitirse si reproducen las de la aprobación inicial que fueron desestimadas? ¿Y si son del grupo de la oposición?

• - Documentación que integra el proyecto de presupuesto municipal y alegaciones presentadas por concejales.

• - Posibilidad de plantear alegaciones a la Cuenta General por un miembro de la Corporación local.

• - Legitimación de los Concejales para formular alegaciones en fase de información pública en supuesto de expediente de modificación de crédito.

En todas ellas se viene a concluir que el TC en Sentencia de 18 de octubre de 2004, posteriormente ratificada en la Sentencia de 3 de abril de 2006 y de 26 de noviembre de 2009, reconoce al Concejal, por su condición de miembro del Ayuntamiento -no de órgano del mismo-, legitimación para impugnar la actuación de la Corporación local a la que pertenece fundamentándolo en el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de la misma.

Es decir, al lado de la legitimación general para poder acceder al recurso o proceso contencioso-administrativo según el art. 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA-, existe una legitimación ex lege que corresponde concretamente, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes Corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el Ordenamiento jurídico.

Este interés del Concejal deriva de su mandato representativo obtenido mediante la correspondiente elección articulada a través del sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan los Concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los municipios el art. 25.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-.

En definitiva, el TC considera que cualquier miembro de la Corporación está legitimado para impugnar la actuación de la Entidad Local a la que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha Corporación en virtud de su mandato representativo, estando legitimados para impugnar cualesquiera actos o acuerdos, ya de órganos unipersonales, ya de órganos colegiados, formen parte o no del mismo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano colegiado, no hubiera votado en contra de su aprobación. Dicha condición -votar en contra del acuerdo-, actúa como presupuesto procesal necesario para que el Concejal ostente legitimación para recurrir el mismo. Es requisito imprescindible, por lo tanto, que el miembro del órgano asista a la sesión y manifieste su voto en contra del acuerdo impugnado, a efectos de que en el acta quede reflejada dicha circunstancia y pueda constatarse posteriormente el presupuesto procesal en el que se fundamenta este supuesto de legitimación.

Ahora bien, existe una posición que es seguida por un importante sector de la doctrina que considera que el Concejal tiene legitimación para recurrir en vía contenciosa, pero no para realizar alegaciones, porque la expresión “impugnación” se proyecta directamente sobre los recursos, administrativos o jurisdiccionales, que pueden interponer los miembros de las Corporaciones locales por su condición de tales, quedando fuera del término referenciado la presentación de alegaciones o reclamaciones por parte de los miembros de las Corporaciones locales en aquellos procedimientos administrativos en los que esté previsto este trámite. Estas iniciativas son instrumentos y manifestaciones de un control político encuadrable en el funcionamiento democrático de las Corporaciones locales sin que impliquen un control jurídico de las actuaciones realizadas, que solamente podrá materializarse a través de los recursos o, en su caso, de la revisión de oficio.

En consecuencia y en palabra de Jesús Mozo:

• “…los miembros de las corporaciones locales en cuanto tales, y a salvo de que una norma se lo reconozca expresamente, no pueden presentar alegaciones o reclamaciones en el trámite correspondiente de un procedimiento administrativo que se esté instruyendo en el seno de la corporación local de la que forman parte. Esta posibilidad, con carácter general, está prevista para los posibles interesados o, en su caso, para los vecinos o ciudadanos pero no para los miembros de las corporaciones locales cuya intervención en el asunto debe de limitarse al ejercicio de la iniciativa política que les reconoce la legislación de régimen local.”

En este mismo sentido se pronuncia Jesús Domingo Zaballos, que manifiesta que:

• “Las limitaciones del art. 170.1 del TRLHL se ciñen a la legitimación para presentar «reclamaciones» a la aprobación inicial del presupuesto, de suerte que, en sede jurisdiccional, debemos estar a lo dispuesto en el art. 19 de la LJCA, y a tal efecto (…) están legitimados en los términos del art. 63 de la LBRL, los concejales que hayan votado en contra del acuerdo de aprobación definitiva del Presupuesto.”

Por tanto, siguiendo una interpretación laxa del concepto de legitimación activa respecto de los miembros de la Corporación, cabría entender que un Concejal de la Corporación puede formular y presentar alegaciones al Presupuesto.

Ahora bien, si seguimos un criterio más restrictivo, como entiende un importante sector de la doctrina, el Concejal tiene legitimación para recurrir en vía contenciosa, pero no para realizar alegaciones, porque la expresión “impugnación” se proyecta directamente sobre los recursos, administrativos o jurisdiccionales, que pueden interponer los miembros de las Corporaciones locales por su condición de tales, quedando fuera del término referenciado la presentación de alegaciones o reclamaciones por parte de los miembros de las Corporaciones locales en aquellos procedimientos administrativos en los que esté previsto este trámite.

Respecto a los motivos para efectuar reclamaciones, el art. 170.2 TRLRHL determina que:

• “Únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el presupuesto:

• a) Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley.

• b) Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo.

• c) Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a las necesidades para las que esté previsto.”

Aunque de la simple lectura del apartado 2.a) anteriormente transcrito parece deducirse que sólo se puede reclamar contra el Presupuesto cuando se han omitido trámites previstos expresamente para su aprobación en el TRLHRL, la redacción del art. 22.2 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, se refiere a los trámites legales, sin que se haga referencia al TRLHRL; por ello parece que pueda reclamarse contra el Presupuesto cuando se omitan o infrinjan otras normas o, incluso, las de carácter reglamentario que el propio Pleno haya establecido.

Así, el TS en su Sentencia de 18 de noviembre de 2018 reconoce la posibilidad de que los Sindicatos reclamen contra el Presupuesto municipal porque éste no haya cumplido los trámites de la negociación colectiva.

En el mismo sentido, la Sentencia del TS de 22 de enero de 2012 considera que:

• “En similares términos se pronuncian las sentencias de este Tribunal, de 18 de mayo de 2011 (recurso 3199/09 ), 24 de junio de 2011 (recurso 366/09 ), 30 de noviembre de 2011 (recurso 6505/08 ) y 10 de julio de 2012 (recurso 6484/10 ), entre otras, en las que se exige el requisito de la negociación colectiva cuando el contenido del presupuesto o de la resolución de que se trate afecte a las condiciones de trabajo del personal funcionario o laboral.

• Por último, tampoco es posible entender que la elaboración de los presupuestos municipales esté excluida de la preceptiva negociación colectiva, como asimismo se postula por dicha parte, al amparo del artículo 168 de la Ley de Haciendas Locales, dado que la inclusión en tales presupuestos de materias con repercusión en las condiciones de trabajo hace obligada la negociación conforme a las previsiones de los artículos 34 y 37 de la Ley 7/2007, como se ha visto.”

Respecto al cómputo de plazos, no existe unanimidad en la doctrina de cómo deben computarse cuando se produce una duplicidad de la misma notificación cuando tiene unos efectos preclusivos, de tal manera que es en vía judicial donde se solventan estos aspectos.

Cabe citar la Sentencia del TS de 18 de marzo de 2003, en la que manifiesta que:

• “Es conocida la doctrina de esta Sala mantenida en el supuesto de doble notificación del acto -la publicada en el Boletín y la personal al interesado-, en el sentido de que en aras del estricto mantenimiento y cumplimiento del principio de tutela judicial efectiva, en el supuesto de doble notificación de un acto, ha de entenderse, a los efectos del cómputo de plazo para la interposición de los pertinentes recursos, la fecha de la última notificación como el referente inicial de ese cómputo, y en los autos aquí contemplados, la fecha de interposición del recurso (…) estaba dentro del plazo de esa segunda notificación, por lo que procede desestimar el motivo.”

Aplicando la citada doctrina del TS al supuesto planteado en la consulta, debe entenderse que el plazo se computa desde la última remisión de la documentación, esto es, desde el 30 de noviembre, por lo que cuando se dictaminó el Presupuesto no habían transcurrido 10 días naturales desde que se remitió la documentación.

Conclusiones

1ª. Siguiendo el criterio del TS de que el plazo debe contarse desde la última notificación, no pueden desestimarse las alegaciones al proyecto de Presupuesto porque cuando se dictaminó no habían transcurrido los 10 días previstos en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

2ª. En nuestra opinión, el incumplimiento de normas que sean exigibles de conformidad con la legislación vigente, incluidas las normas reglamentarias, deben considerarse dentro del supuesto previsto en el art. 170.2.a) TRLHRL, por lo que no pueden desestimarse las alegaciones por este motivo basadas en el incumplimiento de lo previsto en las Bases de Ejecución del Presupuesto.