Reclamación contra el presupuesto municipal por deficiente clasificación presupuestaria

Planteamiento

Este ayuntamiento, desde hace muchos años presupuesta todos los seguros sociales del personal laboral, funcionario y de las retribuciones de órganos de gobierno en el grupo de programa 231 y en el concepto 160.

Durante la exposición pública del presupuesto de este año se ha presentado una reclamación por ello ya que indican que debe imputarse a cada grupo de programa correspondiente (policías, funcionarios, limpiadora, etc.) de manera individualizada sus respectivas cuotas sociales.

Argumentan que es un supuesto del art. 170.2,a) TRLHL por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley ya que la estructura se debe considerar cerrada y obligatoria para todas las entidades locales y en consecuencia es un error en la elaboración del presupuesto que requiere la elaboración de un nuevo proyecto de presupuesto.

Se nos plantean las siguientes cuestiones:

1.- ¿La reclamación tiene cabida en alguno de los supuestos del art. 170.2 TRLHL o debe rechazarse sin entrar en el fondo al no tener encaje en ninguno de los 3 supuestos en los que se puede basar una reclamación al presupuesto?

2.- De tener cabida en el 170.2 TRLHL, ¿se ha de admitir la alegación o es posible imputar a una única aplicación presupuestaria, en este caso a la 231/160 como hacemos, todos los gastos sociales?

3.- De estimarse la alegación, ¿es necesario aprobar un nuevo presupuesto o en el pleno donde se trate la reclamación se podría acordar dividir las cuotas sociales entre todos los grupos de programa afectados imputando a cada grupo de programa el importe que se estima correspondería? De forma que con esos cambios que no afectan al global del presupuesto se entendería definitivamente aprobado el presupuesto.

Respuesta

El art. 169.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, establece en el procedimiento de aprobación del presupuesto un plazo de exposición pública para que los interesados puedan examinarlo y presentar reclamaciones.

Pero como hemos dicho en otras consultas, ni todos están legitimados para efectuar reclamaciones al presupuesto municipal inicialmente aprobado, ni se puede reclamar por cualquier motivo. Sino que sólo están legitimados quienes figuran en la Ley y por los motivos que en la misma se mencionan, siendo éstos “numerus clausus”.

En la presente consulta se hace referencia a que se ha presentado una reclamación, por lo que se deberá analizar si quien la presenta está legitimado para ello, porque no todos gozan de legitimación para presentar reclamaciones contra el presupuesto aprobado inicialmente.

Respecto a las causas para reclamar, el art. 170.1 TRLRHL, dispone que a los efectos de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, tendrán la consideración de interesados:

• a) Los habitantes en el territorio de la respectiva entidad local.

• b) Los que resulten directamente afectados, aunque no habiten en el territorio de la entidad local.

• c) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, sindicatos, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por intereses profesionales o económicos y vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios.

Añadiendo el apartado 2 del citado art. 170 TRLHRL, que únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el presupuesto:

• a) Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley.

• b) Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo.

• c) Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a las necesidades para las que esté previsto.

Como dice la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Aragón, en sentencia de 1 de febrero de 2021, tanto la legitimación activa como las causas por las que se pueden impugnar los presupuestos municipales están estrictamente tasadas.

A nuestro juicio, cabe sólo el estudio del art. 170.2.a) TRLRHL, por ser la que guarda relación con la reclamación planteada. Y en tal sentido, debe traerse también a colación el art. 22.2.a) del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que al reiterar el transcrito art. 170.2 TRLRHL, introduce un matiz importante, puesto que dispone que únicamente podrá entablarse reclamaciones contra el presupuesto:

• a) Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites legales.

Podemos observar que, mientras el artículo 170.2.a) del TRLRHL se refiere a la elaboración y tramitación prevista en el TRLRHL, el RD 500/1990, se refiere a trámites legales, posibilitando también la reclamación por la no aplicación de otras normas y no sólo del TRLRHL.

De tal manera que mientras que el art.170.2.a) TRLRHL se refiere a la documentación y tramitación que se menciona en los arts. 168 y 169 TRLRHL, el RD 500/1990, va más allá, por ello podemos considerar que en la elaboración del presupuesto también se debe cumplir necesariamente la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la Orden HAP/419/2014.

Y es el cumplimiento de esta orden lo que se reclama. Y el art. 4.1 de la citada Orden obliga a que los créditos se ordenen según su finalidad y los objetivos que con ellos se proponga conseguir, con arreglo a la clasificación por áreas de gasto, políticas de gasto, grupos de programas y programas que se detallan en el anexo I, con las limitaciones y condiciones que la propia orden indica.

En consecuencia, los créditos deben ordenarse en función de su destino, de su finalidad, de tal manera que para cada finalidad del gasto debe tener su clasificación por programas, no siendo el mismo los Policías Locales, que el personal de cultura o de urbanismo, debiendo imputarse cada gasto en cuotas sociales por programas en función del destino o finalidad del personal.

En consecuencia, en nuestra opinión, sin perjuicio de que se compruebe la legitimidad de quien reclama, debe estimarse la reclamación basada en una presupuestación inadecuada de las cuotas de los seguros sociales del personal laboral, funcionario, etc., porque afecta a la información que tiene la Corporación para manifestar su voluntad de aprobar el presupuesto municipal.

A nuestro juicio, aunque se estime la alegación no es necesario aprobar de nuevo el presupuesto, sino que al estimarse la alegación se presentará la nueva tabla con la nueva estructura por programadas del presupuesto. Entendemos que no es suficiente con que el pleno diga que se dividan las cuotas sociales, sino que al pleno debe elevarse un documento con la nueva estructura presupuestaria que contenga la división de las cuotas sociales.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, la reclamación del presupuesto basada en la defectuosa clasificación por programas tiene cabida en el art. 170.2.a) TRLRHL.

2ª. Sin perjuicio de que se compruebe la legitimidad de quien reclama, entendemos debe estimarse la reclamación basada en una presupuestación inadecuada de las cuotas de los seguros sociales del personal laboral, funcionario, etc.

3ª. A nuestro juicio no es necesario aprobar un nuevo presupuesto, pudiendo el pleno en el que se trate la reclamación aprobar una nueva estructura presupuestaria.