¿Quién debe acordar suspensión de un procedimiento disciplinario por prejudicialidad penal?

Planteamiento

La suspensión por prejudicialidad penal de procedimiento disciplinario, ¿puede acordarse por el instructor o tiene que adoptarse por el órgano que ordenó la incoación?

Respuesta

La cuestión que nos plantean debe resolverse analizando los elementos esenciales del procedimiento administrativo, lo cual nos lleva a aplicar la normativa integrada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, y también la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-. Como sabemos ahora los principios y las peculiaridades del procedimiento sancionador se recogen en dichas leyes a lo largo de la regulación del procedimiento común, desapareciendo la regulación específica que se integraba en la Ley 30/1992 y el RD 1398/93.

Por tanto, el ejercicio de la potestad sancionadora se debe someter a los principios recogidos en los arts. 25 a 31 LRJSP, y con respecto al procedimiento, las especialidades correspondientes al mismo dentro de la regulación del procedimiento administrativo común se contemplan en la LPACAP, donde observamos que la actuación del instructor es esencial. Tanto el art. 89 LPACAP, sobre la propuesta de resolución, como el art. 90 LPACAP acerca de la resolución nos revelan la importancia de la instrucción y cómo constituye el eje de la motivación de la resolución.

Dado que se derogó el citado RD 1398/1993, donde se regulaba con precisión el procedimiento sólo podemos acudir a las dos leyes citadas para poder determinar las funciones de las personas encargadas de la instrucción y la secretaría del procedimiento. Sobre la importancia de la instrucción, el art. 75.4 LPACAP fija que “En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.”

Por otra parte, dispone el art. 22.1.g) LPACAP que una de las causas de suspensión del procedimiento es “Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado.”

La finalidad de esa medida de la suspensión es la de evitar que se pueda imponer una sanción que sea constitutiva de un ilícito penal, y por ello en aplicación de la prejudicialidad penal y del principio non bis in ídem, previsto en el art. 31 LRJSP si el hecho conocido o denunciado revistiera apariencia de delito o falta, el órgano competente, previo dictamen del órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico, se debe dar cuenta al ministerio fiscal.

No se aclara en la normativa citada a quién corresponde esa medida de suspender el procedimiento sancionador, si al instructor que es quien realmente está conociendo y estudiando los hechos que dan lugar al expediente, o el órgano competente para la imposición de la sanción. Si atendemos a lo dispuesto en el citado art. 22 LPACAP observamos que se hace referencia al conflicto competencial que surge entre las dos administraciones, judicial y local, que obliga a determinar a quién corresponde resolver, por lo que es más lógico que sea el órgano que inició el expediente, presumiblemente el alcalde, quien adopte la resolución de la suspensión. Evidentemente será a petición del instructor, pero ha de ser quien tiene la competencia para imponer una sanción quien ha de tomar esa decisión.

En determinados procedimientos como los urbanísticos se prevé expresamente esa opción como sucede con la de Castilla-La Mancha en el Decreto 34/2011, de 26 de abril de 2011, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística. En su art. 99 destinado a la prejudicialidad se prevé expresamente “Cuando con ocasión de los expedientes administrativos que se instruyan por infracción urbanística, de las actuaciones, averiguaciones o de los documentos aportados o de la propia infracción se desprendan indicios racionales de comisión de delito o falta, el órgano competente para imponer la sanción, por sí o a propuesta del instructor del expediente, lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de exigencia de las responsabilidades de orden penal en que hayan podido incurrir los infractores, absteniéndose aquél de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado.”

Como vemos se prevé que esa decisión corresponde al órgano competente para imponer la sanción, no al instructor, por lo que es otro argumento más para entender que la medida ha de ser tomada por dicho órgano.

Finalmente recomendamos la lectura de la consulta “Expediente disciplinario a funcionario municipal. Posible suspensión del mismo por prejudicialidad penal”

Conclusiones

La suspensión del procedimiento motivada por una situación de prejudicialidad penal ha de adoptarse por el órgano competente para la resolución del expediente sancionador, aunque sea a propuesta del instructor.