¿Qué tipo de acuerdos se pueden adoptar por los órganos municipales durante el estado de alarma por la crisis del coronavirus?

Planteamiento

Uno de los efectos derivados de la declaración del estado de alarma por RD 463/2020 es la suspensión de los plazos administrativos decretada por la Disp. Adic. 3ª. Amén de la diversas opiniones vertidas sobre cómo deben entenderse la suspensión o la interrupción de plazos y en materias diferentes, se plantea por el Ayuntamiento qué tipo de acuerdos se pueden adoptar por los órganos municipales, habida cuenta que "se suspenden los términos y se interrumpen los plazos" pero no los procedimientos en sí.

Desde mi humilde opinión, sólo podrían adoptarse acuerdos por los respectivos órganos competentes (Alcalde, Junta de Gobierno Local o Pleno), bien para continuar y ultimar los procedimientos, bien para iniciar y concluir procedimientos nuevos en los siguientes supuestos, siempre motivadamente en estos casos:

• - Para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado; pero sólo si el interesado manifiesta -entiendo de modo expreso- su conformidad.

• - Cuando el o los interesados manifiesten, expresamente, su conformidad con que no se suspendan.

• - Los que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma.

• - Los que sean indispensables para la protección del interés general (cuestión que habría que justificar adecuadamente; por ejemplo, si se quisiera iniciar el procedimiento de aprobación del Presupuesto municipal, teniendo el prorrogado, o una modificación de crédito etc.), o bien para el funcionamiento básico de los servicios (cuestión que también se habría de justificar adecuadamente).

Sería de mucho interés para mí conocer su opinión fundada sobre este particular.

Respuesta

Vaya por adelantado que suscribimos la opinión de nuestro consultante respecto a la posibilidad de tramitar expedientes administrativos durante la vigencia del estado de alarma aprobado por RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y prorrogado por RD 487/2020, de 10 de abril, debiendo distinguirse los tres tipos de actuaciones que señala:

• - Los procedimientos que afecten directamente derechos e intereses particulares de los ciudadanos.

• - Los expedientes en que se vea afectado el interés público, ya sea por referirse a asuntos relacionados con la protección del interés general o bien para el funcionamiento básico de los servicios.

• - Los expedientes vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma.

De estos tres grupos de procedimientos administrativos, el tercero queda supeditado a lo establecido en el art. 34.6 del RD-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, según su redacción conferida por RD-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, respecto al régimen de excepciones previstos a la suspensión de contratos administrativos; por su parte, el segundo grupo de expedientes, en los que se vea afectado el interés público, ya sea por referirse a asuntos relacionados con la protección del interés general o bien para el funcionamiento básico de los servicios, quedan supeditados a la especial motivación que pueda efectuar la autoridad, el órgano municipal competente, sin que en ningún caso se pueda ver comprometido el fin que ha justificado la declaración gubernamental del estado de alarma a la que luego nos referiremos.

Sobre el primer grupo de expedientes es sobre el que nos parece oportuno detenernos, ya que es el que mayor margen de discrecionalidad ofrece a los órganos de gobierno en su actuación, en cuanto que el propio RD 463/2020 ha previsto un régimen excepcional a la regla de suspensión de los términos y los plazos para la tramitación de los procedimientos por el que aquellos pueden adoptar las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses de los interesados en los procedimientos en curso “y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo”.

Una primera reflexión requiere este enunciado de la norma habilitadora a la autoridad administrativa, que no por obvia hay que omitir, y es que, aunque alude tan sólo a procedimientos en curso, nada impide que se entiendan incluidos también los expedientes ex novo que sean necesarios incoar e instruir durante la vigencia del estado de alarma. La explicación la encontramos en la propia limitación que la LO 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, fija a las restricciones que el Gobierno puede imponer a los derechos de los ciudadanos durante la vigencia de este mecanismo que el art. 116 de la Constitución -CE- pone en sus manos, que deben ser “proporcionadas a las circunstancias” y, por lo tanto, debiéndose interpretar la restricción a la libertad de movimientos de la ciudadanía en la medida en que sea suficiente para asegurar el restablecimiento del sistema sanitario a las condiciones de normalidad; no más allá. Si bien ello debe ir unido a la capacidad de ambas partes, Administración-ciudadano, de mantener una relación telemática en el seno de un expediente electrónico, como más adelante veremos.

Dentro de este grupo, en general, debemos diferenciar los expedientes de gestión tributaria, sobre los que la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020 se encarga, en su apartado 6º, de excepcionarlos expresamente de la regla general de suspensión de términos de plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1º; y en el mismo sentido se manifiesta la Disp. Adic. 9ª RD-ley 8/2020.

El resto de expedientes de este grupo al que nos referimos es el que puede suscitar mayores dudas a nuestro consultante a la hora de decidir si se pueden incoar, se instruir y/o resolver. En cualquier caso, debe quedar claro que, como afirma la AGE en su Consulta de 20 de marzo de 2020, al interpretar la Disp. Adic. 3ª,“se está ante un supuesto de suspensión de plazos procedimentales, y no de interrupción”, lo que supone que una vez finalice el estado de alarma los interesados volverán a tener la posibilidad de cumplimentar el trámite en el tiempo que les restare antes de la expiración del plazo.

Por tanto, las medidas de ordenación e instrucción dictadas por el órgano competente que supongan el levantamiento de la suspensión del procedimiento deben venir impulsadas por un acto de conformidad del interesado que no puede ser presencial; y aquí es donde radica la dificultad de instruir los procedimientos administrativos en los que son titulares de derechos e intereses directos particulares ajenos a las notificaciones electrónicas al no estar dados de alta en la sede electrónica.

Siendo así, consideramos que el Ayuntamiento debiera dictar las oportunas instrucciones de servicio para articular el derecho de los administrados a que se tramite o que se continúe con la tramitación de los procedimientos cuya paralización pudiera suponerles perjuicios graves en sus derechos e intereses, con la imprescindible obligación de que todas las relaciones se hagan por sede electrónica. A estos efectos, entendemos que no cabe otra vía que requerir a los interesados para que se den de alta en la misma, y parece que el medio adecuado debe ser la atención telefónica. Una vez dados de alta, el criterio que podrían seguir los distintos departamentos municipales en las notificaciones en aquellos expedientes administrativos cuyo impulso se haya acordado por el órgano competente a instancias de los interesados, podría ser el siguiente:

• 1ª. Por la presente se pone en su conocimiento que Ud. podrá entender que la tramitación de este procedimiento en el que figura como interesado está suspendido desde la fecha de aprobación del estado de alarma por RD 463/2020, el pasado día 14 de marzo de 2020, y hasta el día siguiente a la fecha de publicación en el BOE de su levantamiento o del levantamiento de los efectos suspensivos del mismo sobre los procedimientos administrativos.

• 2ª. No obstante lo anterior, Ud. tiene derecho/deber a relacionarse por medios electrónicos con esta Administración en la sede electrónica de este Ayuntamiento alojada en la dirección www…..es, en los términos señalados en la Ley 39/2015, de 1 de octubre de procedimiento administrativo de las Administraciones Públicas, a través de cuyo medio Ud. podrá comunicar su conformidad con que no se suspenda el plazo de tramitación del procedimiento.

• 3ª. En el caso anterior y para evitar perjuicios graves en sus derechos e intereses como interesado en este procedimiento en curso, el Alcalde podrá ordenar la instrucción del mismo hasta el dictado y notificación electrónica de la resolución por la que se acuerde su terminación.

• 4ª. Sin perjuicio de lo anterior, se le comunica que una vez se dicte la resolución definitiva del procedimiento queda suspendido el cómputo de los plazos para la interposición de los recursos administrativos que quepan contra el acuerdo, desde la fecha de su notificación y hasta el día siguiente a la fecha de publicación en el BOE del levantamiento de los efectos suspensivos que pesan sobre los recursos administrativos como consecuencia del vigente estado de alarma. 

Conclusiones

1ª. Cabe la posibilidad de tramitar expedientes administrativos durante la vigencia del estado de alarma aprobado por RD 463/2020 y sus prórrogas, ya sean expedientes en curso o expedientes de nueva incoación.

2ª. Las medidas de ordenación e instrucción de expedientes administrativos que afecten directamente derechos e intereses particulares de los ciudadanos dictadas por el órgano municipal competente para levantar la suspensión del procedimiento deben venir impulsadas por un acto de conformidad del interesado a través de una comunicación en la sede electrónica, ya que no cabe una actuación presencial; y aquí es donde radica la dificultad de instruir los procedimientos administrativos respecto a interesados ajenos a las notificaciones electrónicas.

3ª. Siendo así, consideramos que el Ayuntamiento debiera dictar las oportunas instrucciones de servicio para articular el derecho de los administrados a que se tramite o que se continúe con la tramitación de los procedimientos cuya paralización pudiera suponerles perjuicios graves en sus derechos e intereses, con la imprescindible obligación de que todas las relaciones se hagan por sede electrónica. A estos efectos, entendemos que no cabe otra vía que requerir a los interesados para que se den de alta en la misma, y parece que el medio adecuado debe ser la atención telefónica. Una vez dados de alta, el criterio que podrían seguir los distintos departamentos municipales en las notificaciones en aquellos expedientes administrativos cuyo impulso se haya acordado por el órgano competente a instancias de los interesados, podría ser el sugerido en el cuerpo de la respuesta.