¿Qué órgano municipal es competente en materia de expropiación forzosa? ¿Puede aprobar la relación de bienes y derechos el alcalde y el convenio expropiatorio el pleno?

Planteamiento

Estando en el seno de una expropiación por razón urbanística y habiendo aprobado la relación de bienes y derechos por acuerdo de junta de gobierno local, por delegación de la alcaldía, valoramos aprobar por pleno el convenio expropiatorio por mutuo acuerdo, dada la importancia del mismo y su cuantía (1,5 millones de euros).

Nos surge la duda de la legalidad de dicha actuación, ya que, aunque son fases diferenciadas (determinación de bienes y derechos y fijación del justo precio) estaríamos en el seno del mismo expediente de expropiación urbanística.

¿Cuál es su opinión jurídica al respecto? ¿Son competencia de la alcaldía las expropiaciones urbanisticas? ¿Qué opina la jurisprudencia al respecto?

Respuesta

El art. 17.1 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa -LEF- establece que cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos efectos de la determinación de los interesados.

Dicha relación, en su caso con el proyecto, se somete a información pública, tras la cual, el órgano competente procede a resolver las alegaciones que en su caso se hubiesen presentado, así como a aprobar definitivamente la misma, actuación que conllevará la necesidad de ocupación de los terrenos afectados.

En cuanto al convenio expropiatorio, el art. 24 de la LEF contempla dicho instrumento como un modo de finalización del expediente:

• “La Administración y el particular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos que son objeto de aquélla libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado. En caso de que en el plazo de quince días no se llegara a tal acuerdo se seguirá el procedimiento que se establece en los artículos siguientes, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas parte llegar a dicho mutuo acuerdo.”

El art. 4.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- y el art. 2 LEF, atribuyen a los municipios la potestad expropiatoria, pero sin explicitar cuál es el órgano competente en esta materia.

A este respecto, debemos acudir al art. 3.4 del Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa -RLEF-, que atribuye al pleno del ayuntamiento la competencia para adoptar los acuerdos en materia expropiatoria que puedan recurrirse en vía administrativa o contenciosa, en los siguientes términos:

• “4. Cuando expropie la Provincia o el Municipio, corresponde, respectivamente, a la Diputación provincial o al Ayuntamiento en pleno, adoptar los acuerdos en materia de expropiación que conforme a la ley o a este reglamento tengan carácter de recurribles en vía administrativa o contenciosa. En los demás casos, la representación de estas entidades corresponde al presidente de la Diputación y al alcalde, sin perjuicio de la competencia del gobernador civil en el supuesto regulado por el art. 18 de la ley general. Estos principios no serán de aplicación en cuanto las normas de régimen local o de urbanismo, a que se refiere el art. 85 de la ley, establezcan criterios especiales de competencia.”

A tenor de dicho precepto, todos los acuerdos en las entidades locales en materia expropiatoria que puedan ser impugnados en vía administrativa o contenciosa y que, por dicho motivo, serán todos aquellos que tengan el carácter de definitivos, como pueden ser la aprobación de la relación de bienes y derechos o los convenios expropiatorios que puedan formalizarse con los interesados, deberían ser adoptados por el pleno de la corporación, al menos en los municipios de régimen común, que es, por otra parte, la actuación que generalmente han adoptado tradicionalmente las corporaciones locales.

En principio, los acuerdos adoptados de aprobación inicial del proyecto y la relación de bienes y derechos a expropiar de carácter provisional, al no ser actos definitivos, podrían aprobarse por el alcalde, en virtud de lo establecido en el propio art. 3.4 REF y el art. 21.1.o) de la LRBRL, que le asigna la atribución de aprobar los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el presupuesto, y en todo caso al amparo de la cláusula residual contenida en el art. 21.1.s) LRBRL, que atribuye al alcalde ejercer las atribuciones que la legislación asigne al ayuntamiento y no atribuya a otros órganos municipales.

Igualmente, hay autores que mantienen la competencia del alcalde en materia expropiatoria, en virtud de lo previsto en la disp. adic. 2ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, que atribuye al alcalde la competencia en materia de adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial -y la expropiación es una modalidad de adquisición de bienes- cuando su valor no supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto ni el importe de tres millones de euros, por lo que también se defiende que la competencia en materia expropiatoria debería recaer en este órgano conforme a esta cláusula de competencia en materia de adquisición de bienes y derechos.

Si bien, a nuestro juicio, los terrenos obtenidos por expropiación forzosa no se rigen estrictamente por la legislación patrimonial, sino por la normativa específica en materia expropiatoria, por lo que no consideraríamos que resultase de aplicación dicho precepto, aunque, naturalmente, puede defenderse la postura contraria.

Otros autores también defienden la competencia del alcalde con arreglo a lo establecido en el art. 21.1.j LRBRL, que atribuye a dicho órgano “Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización”, entendiéndose que dentro de los instrumentos de gestión urbanística quedarían incluidos las actuaciones expropiatorias por razones urbanísticas.

Con arreglo a ello, sostienen que la expropiación es un mecanismo de ejecución y gestión del planeamiento en la medida en que constituye una técnica o sistema de obtención de los suelos dotacionales públicos previstos en los planes de ordenación territorial y urbanísticos, por lo que se encuentra amparada la competencia del alcalde en esta materia.

La consideración de los convenios expropiatorios como instrumentos de gestión urbanística puede deducirse de lo establecido en la sentencia del TSJ de Madrid de 24 de septiembre de 2010:

• “Siendo claro que la aprobación de un Convenio expropiatorio es un instrumento de gestión urbanística atribuida al Alcalde y por delegación de este la Junta de Gobierno Local. Teniendo competencia para ratificar o dejar sin efecto un acuerdo anterior”.

En definitiva, la postura que tradicionalmente ha sido adoptada por los ayuntamientos ha sido la de entender como órgano competente en materia expropiatoria al pleno de la corporación, todo ello sin perjuicio de que pueda igualmente defenderse la competencia del alcalde en esta materia con arreglo a los fundamentos legales anteriormente citados.

No obstante, lo que sí consideramos procedente es que el órgano que se estime competente, -el pleno o el alcalde, según la interpretación que se siga- sea el mismo que adopte todos los acuerdos definitivos que tenga que acordar la corporación local durante la tramitación del procedimiento de expropiación forzosa, entre los que se encontrarían, naturalmente, la aprobación definitiva de la relación de bienes y derechos afectados o el convenio expropiatorio formalizado por mutuo acuerdo con los interesados.

Conclusiones

1ª. El art. 3.4 del RLEF atribuye al pleno del ayuntamiento la competencia para adoptar los acuerdos en materia expropiatoria que puedan recurrirse en vía administrativa o contenciosa, y que, por dicho motivo, serán todos aquellos que tengan el carácter de definitivos, como pueden ser la aprobación de la relación de bienes y derechos o los convenios expropiatorios.

2ª. Los acuerdos adoptados de aprobación inicial del proyecto y la relación de bienes y derechos a expropiar de carácter provisional, al no ser actos definitivos, podrían aprobarse por el Alcalde, en virtud de lo establecido en el art. 3.4 REF y arts. 21.1.o) y 21.1.s) de la LRBRL.

3ª. Hay autores que mantienen la competencia del alcalde en materia expropiatoria, en virtud de lo previsto en la disp. adic. 2ª de la LCSP 2017 y art. 21.1.j LRBRL, entendiéndose que dentro de los instrumentos de gestión urbanística quedarían incluidos las actuaciones expropiatorias por razones urbanísticas.

4ª. La postura que tradicionalmente ha sido adoptada por los ayuntamientos ha sido la de entender como órgano competente en materia expropiatoria al pleno de la corporación, todo ello sin perjuicio de que pueda igualmente defenderse la competencia del alcalde en esta materia con arreglo a los fundamentos legales anteriormente citados.

5ª. Lo que sí consideramos procedente es que el órgano que se estime competente, -el pleno o el alcalde, según la interpretación que se siga- sea el mismo que adopte todos los acuerdos definitivos que tenga que acordar la corporación local durante la tramitación del procedimiento de expropiación forzosa.