abr
2022

Puesta a disposición de vivienda municipal para una familia de Ucrania


Planteamiento

La puesta a disposición de vivienda municipal, calificada como bien de dominio público, para el alojamiento de una familia de Ucrania, ¿es una autorización o una concesión.

Respuesta

No es muy usual que una vivienda municipal sea de dominio público, pues no parece encajar bien en esta categoría, de acuerdo con el art. 74 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, sino que sería más adecuado que fuera patrimonial o formara parte del PMS.

En cualquier caso, esta puesta a disposición se hace de manera directa para una familia de Ucrania, aunque no sabemos bajo qué tipo de condiciones ni de procedimiento, pero sí que se produce un uso privativo del dominio público. Por ello, entendemos, por los escuetos datos de la consulta, que hubiera sido mejor haber acudido a las figuras del comodato o precario. En efecto, la figura jurídica por la cual una de las partes entrega gratuitamente a la otra una cosa para que use de ella por cierto tiempo y se la devuelva al final del tiempo pactado, encuentra mejor acomodo en el comodato, regulado en los arts. 1740 y 1741 CC.El comodato es un préstamo de uso esencialmente gratuito que no transfiere la propiedad sino el uso de la cosa y que produce la obligación de restituirla. El que la recibe ha de conservarla con la diligencia de un buen padre de familia y ha de satisfacer los gastos ordinarios que sean de necesidad y destinar la cosa al uso para el que se prestó. Dos son las características esenciales del comodato:

  • a) Gratuidad. El comodato supone un préstamo esencialmente gratuito, lo que, en caso de intervenir algún tipo de retribución, el contrato deja de ser comodato, pasando a ser arrendamiento o cualquier otro de carácter oneroso. Se usa normalmente para actividades culturales, sociales y también podría usarse para actividades humanitarias,
  • b) Duración temporal y extinción del contrato. El uso lo otorga el comodante por tiempo cierto. La duración puede encontrarse expresamente estipulada por los contratantes, a cuya finalización se extinguirá el contrato y deberá restituirse el bien prestado; a falta del anterior acuerdo, la restitución habrá de realizarse cuando concluya el uso pactado; no obstante, en cualquiera de los supuestos anteriores, si el comodante tuviera urgente necesidad del bien puede reclamar esta restitución antes del plazo. En el supuesto de no haberse pactado la duración ni tampoco el uso a que ha de destinarse la cosa prestada, se acudirá a la costumbre de la tierra para determinar aquél uso y, en defecto de ésta, la duración queda a discreción del comodante que podrá reclamarla a su voluntad; en este último caso, la doctrina ha considerado que estaríamos ante el llamado contrato de precario, como especie o modalidad del comodato, caracterizado por no tener plazo específico de duración, con la facultad del comodante de reclamar la restitución del bien prestado cuando lo estime oportuno, tal como se contempla en el art. 1750 CC, que señala que:
    • “si no se pactó la duración del comodato ni el uso a que habría de destinarse la cosa prestada y ésta no resulta determinado por la costumbre de la tierra, puede el comodante reclamarla a su voluntad”.

No obstante, como la consulta planteada se refiere a la autorización o concesión, vamos a hacer un análisis de la regulación de estas, en Castilla León, comunidad autónoma a la que pertenece la entidad consultante, y si pueden encuadrarse en la puesta a disposición de esta vivienda.

El art. 86 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas -LPAP-, que tiene carácter supletorio, en su apartado 2 regula los títulos habilitantes, señalando que el aprovechamiento especial de los bienes de dominio público, así como su uso privativo, cuando la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles, estarán sujetos a autorización o, si la duración del aprovechamiento o uso excede de cuatro años, a concesión. Y el apartado 3 dice que el uso privativo de los bienes de dominio público que determine su ocupación con obras o instalaciones fijas deberá estar amparado por la correspondiente concesión administrativa. El art. 92.1.2 y 4 con carácter básico regula las autorizaciones, que se podrán otorgar directamente a los peticionarios que reúnan las condiciones requeridas, salvo si, por cualquier circunstancia, se encontrase limitado su número, en cuyo caso lo serán en régimen de concurrencia y si ello no fuere procedente, por no tener que valorarse condiciones especiales en los solicitantes, mediante sorteo, si otra cosa no se hubiese establecido en las condiciones por las que se rigen. No serán transmisibles las autorizaciones para cuyo otorgamiento deban tenerse en cuenta circunstancias personales del autorizado o cuyo número se encuentre limitado, salvo que las condiciones por las que se rigen admitan su transmisión. Y podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general. En el apartado 4 del art.92 LPAP, con carácter supletorio, se establece que las autorizaciones habrán de otorgarse por tiempo determinado. Su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, será de cuatro años.

Por su parte, la regulación del otorgamiento de las concesiones demaniales se contiene en el art. 93 LPAP, que tiene carácter básico y se aplica a todas las Administraciones Públicas, incluidas las municipales, prevaleciendo en este caso sobre la legislación autonómica, que establece que el otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio público se efectuará, de manera ordinaria, en régimen de concurrencia, pero podrá acordarse el otorgamiento directo en los supuestos previstos en el art. 137.4 LPAP, solo cuando se den circunstancias excepcionales, que estén debidamente justificada, o cuando lo señale otra ley. La remisión a los supuestos del art. 137.4 LPAP convierte este artículo y apartado, a estos efectos, en legislación básica al igual que el art. 93 LPAP, aunque su utilización para la enajenación de bienes tenga carácter supletorio. Así lo ha entendido también el TS, en su Sentencia de 6 de marzo de 2012, al señalar que la regla general de la concurrencia en el otorgamiento de concesiones demaniales se excepciona en dos supuestos, cuando lo señala una ley o “cuando con remisión al art. 137.4 de la propia ley 33/2003 se den circunstancias excepcionales debidamente justificadas”. El citado art. 137.4 LPAP recoge una serie de supuestos en los que se podrá acordar la adjudicación directa de la concesión demanial, en los que cabe destacar los siguientes:

En primer lugar, cuando el adquirente sea otra Administración pública o, en general, cualquier persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público. A estos efectos, se entenderá por persona jurídica de derecho privado perteneciente al sector público la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de una o varias Administraciones públicas o personas jurídicas de Derecho público.

En segundo lugar, cuando el adquirente sea una entidad sin ánimo de lucro, declarada de utilidad pública, o una iglesia, confesión o comunidad religiosa legalmente reconocida.

En tercer lugar, cuando el inmueble resulte necesario para dar cumplimiento a una función de servicio público o a la realización de un fin de interés general por persona distinta de las dos anteriores, es decir una entidad mercantil con ánimo de lucro, de carácter privado.

Cuando fuera declarada desierta la subasta o concurso promovidos para la enajenación o éstos resultasen fallidos como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario, siempre que no hubiese transcurrido más de un año desde la celebración de los mismos. En este caso, las condiciones de la enajenación no podrán ser inferiores de las anunciadas previamente o de aquellas en que se hubiese producido la adjudicación.

Y también cuando se trate de solares que por su forma o pequeña extensión resulten inedificable y la venta se realice a un propietario colindante, se trate de fincas rústicas que no lleguen a constituir una superficie económicamente explotable o no sean susceptibles de prestar una utilidad acorde con su naturaleza, y la venta se efectúe a un propietario colindante, si la titularidad del bien o derecho corresponda a dos o más propietarios y la venta se efectúe a favor de uno o más copropietarios, la venta se efectúe a favor de quien ostente un derecho de adquisición preferente reconocido por disposición legal, por razones excepcionales se considere conveniente efectuar la venta a favor del ocupante del inmueble. Solo este último supuesto habilitaría en este caso para la adjudicación directa de la vivienda.

La legislación autonómica de bienes, en general, no ha contemplado la adjudicación directa, aunque en el caso de Castilla y León, el art. 63.2 de la Ley 11/2006, de 26 de octubre, del patrimonio de la Comunidad de Castilla, que sería legislación supletoria para este supuesto, dice que el otorgamiento de las concesiones sobre bienes de dominio público se realizará siguiendo el procedimiento establecido por las normas básicas del Estado. En todo caso como hemos dicho la adjudicación directa en la LPAP tiene el carácter de legislación básica. En cuanto a la autorización, en la Ley 11/2006 se aplica de manera supletoria.

Por su parte, el art. 55.1 de la Ley 11/2006 regula el uso privativo, estableciendo que es el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limita o excluye la utilización del mismo por parte de otros interesados. Y en su apartado 2 amplía el uso privativo de los bienes de dominio público a la autorización, pues establece que el uso privativo deberá estar amparado por la correspondiente concesión administrativa, excepto cuando la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles o la duración del uso no exceda de cuatro años, caso en que estará sujeto a autorización.

Por lo tanto, de acuerdo con esta legislación, la puesta a disposición podría consistir en una autorización para la ocupación de la vivienda siempre que no exceda de 4 años. Y también pueda utilizarse la concesión por adjudicación directa de una vivienda de dominio público, por motivos excepcionales, que entendemos que por razones humanitarias puede considerarse que concurren en esta familia ucraniana.

Conclusiones

1ª. La puesta a disposición de manera directa para una familia de Ucrania de una vivienda de dominio público encaja mejor en las figuras del comodato o precario. El comodato regulado en los arts. 1740 y 1741 CC es un préstamo de uso esencialmente gratuito que no transfiere la propiedad sino el uso de la cosa y que produce la obligación de restituirla.

El uso lo otorga el comodante por tiempo cierto. De no haberse pactado la duración ni tampoco el uso a que ha de destinarse la cosa prestada, queda a discreción del comodante que podrá reclamarla a su voluntad; en este último caso, estaríamos ante la figura del precario, como especie o modalidad del comodato, caracterizado por no tener plazo específico de duración, con la facultad del comodante de reclamar la restitución del bien prestado cuando lo estime oportuno, tal como se contempla en el art. 1750 CC.

2ª. De acuerdo con el art. 93 LPAP en relación con el art. 137.4 LPAP, sería posible la adjudicación directa de una concesión demanial para la utilización privativa de una vivienda de dominio público a la familia ucraniana, siempre que se justifique en la memoria, que deberá incorporarse al expediente, por razones excepcionales, que pueden ser, como en este caso, por razones humanitarias.

3ª. De acuerdo con el art. 55.2 de la Ley 11/2006, que se aplica supletoriamente, la puesta a disposición también podría consistir en una autorizaciónsiempre que no exceda de 4 años del uso privativo de la vivienda referida.