¿Pueden los concejales de la oposición presentar reclamaciones a la aprobación inicial de los presupuestos municipales?

Planteamiento

Tenemos las siguientes dudas:

¿El grupo municipal en la oposición está legitimado para presentar enmiendas a la aprobación inicial de los Presupuestos de la Entidad?

¿Se consideran interesados a los efectos previstos en el art. 169.1?

¿Pueden presentar enmiendas, aunque no hayan votado en contra de dicha aprobación inicial?

¿El supuesto de reclamación previsto en el art. 170.2 en que difiere del de enmienda?

Respuesta

En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que los concejales, en su vertiente de representantes políticos y, por tanto, como manifestación del ejercicio del derecho de participación política consagrado en el art. 23 de la Constitución -CE-, ostentan un rol de control de la actuación del equipo de gobierno que se ve reforzado en nuestro ordenamiento jurídico.

Así, ha de tenerse en cuenta que, si los concejales tienen reconocida legitimación para impugnar acuerdos por su condición de interesados en el correcto funcionamiento de la corporación municipal, en virtud del mandato representativo que ostentan, opinamos que es procedente que, además, tengan reconocida dicha legitimación durante el trámite de exposición pública de la aprobación de los presupuestos (teniendo la consideración de interesados, en efecto, según el art. 169.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, a la vista del art. 170 TRLRHL).

Y ello porque la legitimación del concejal no se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan los concejales de un ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto, incluso puede hablarse de una obligación, de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los municipios el art. 25.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-.

La Sentencia del TS de 10 de mayo de 2012 (EDJ 2012/103498), admite dicha posibilidad, al argumentar que:

• “Los concejales cuentan con una legitimación directamente derivada de la condición de representantes populares, además de la más abstracta de defensa de la legalidad, frente a la que tan solo se impone la exigencia de haber concurrido en sentido disidente a la formación de la voluntad del órgano colegiado municipal, que resulta equiparable a quienes no hubieran formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad, o incluso por deliberado apartamiento, pues es idéntico, en uno y otro caso, el interés en el correcto funcionamiento de la corporación que subyace en el título legitimador que ahora se examina.

• Pues bien, sentada la doctrina interpretativa del fraude de ley y del abuso del derecho y de sus requisitos, no cabe duda alguna que la actuación de los concejales no permite apreciar la existencia de fraude de ley puesto que, si bien utilizaron su derecho a realizar alegaciones en el último momento del plazo de exposición pública, las consecuencias de ello no cabe imputárselas a quienes así actuaron en el ejercicio legítimo de un derecho sino a quien dispuso con tan poca diligencia un plazo tan precario que no dio margen suficiente para poder agotar en debida forma los plazos y publicar de forma correcta los acuerdos adoptados. Es cierto que había premura en publicar las Ordenanzas para su entrada en vigor el 1 de enero siguiente, pero los errores de cálculo y las negligencias en el retraso en la tramitación de los expedientes administrativos no pueden recaer en el debe de quien actuó legítimamente sino en el que retrasó la tramitación hasta hacerla legalmente inviable.”

Vemos, pues, cómo dicha sentencia admite que los concejales disponen de derecho a realizar alegaciones durante el trámite de información pública de un expediente.

Por tanto, entendemos, además, que en base al principio de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales, procede entender que los concejales ostentan legitimación para formular alegaciones durante el plazo de exposición pública de los presupuestos, por cuanto, a nuestro juicio, carece de sentido privar de una oportunidad de que la Administración se pronuncie sobre determinados aspectos que pueda ofrecer una alegación formulada durante dicho trámite, con independencia de que no se votara en contra con relación a la aprobación inicial.

En cuanto a la presentación de enmiendas, el art. 97.5 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, establece que es la propuesta de modificación de un dictamen presentada por cualquier miembro, mediante escrito presentado al presidente antes de iniciarse la deliberación del asunto. Con lo que, respecto del plazo de presentación, puede hacerlo cualquier miembro, mediante escrito presentado al presidente antes de iniciarse la deliberación del asunto, por tanto, también en el mismo Pleno antes de proceder a deliberar sobre el presupuesto.

La enmienda ha de versar sobre el contenido del dictamen. La enmienda es una rectificación sobre el fondo o forma del dictamen. La adición supone una ampliación del contenido del mismo. Son enmiendas las propuestas que suponen una supresión de determinadas palabras, la sustitución por otras y en general cualquier modificación del dictamen. Han de formularse por escrito y presentarse al presidente (art. 97.5 ROF), que las transmitirá al secretario para su incorporación al expediente y lectura en la sesión. Debe contener una previa justificación.

Por otra parte, el art. 168 TRLRHL prevé que el presidente de la entidad formará el Presupuesto general y lo remitirá, informado por la Intervención y con los anexos y documentación complementaria detallados en el art. 166.1 TRLRHL, elevándolo al Pleno de la Corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución.

Con lo que existe la posibilidad de que se presenten enmiendas a la aprobación de los presupuestos, siendo el pleno, mediante la oportuna votación, el órgano encargado de aprobar, enmendar o devolver el presupuesto.

Diferentes son las alegaciones si se admiten durante el plazo de información pública (reclamaciones con relación a la aprobación inicial del presupuesto general), reconociendo que la naturaleza de estas reclamaciones o alegaciones en dicho trámite no revisten en realidad naturaleza impugnatoria, sino que se trata de una modalidad de colaboración de los vecinos interesados en la formación de la disposición (diferente, por tanto, a la presentación de enmiendas por parte de los concejales, conforme al art. 97.5 ROF antes citado), dado que el acuerdo inicial puede ser modificado por el órgano municipal a la vista y estudio de las alegaciones o reclamaciones que sean presentadas, depurando de este modo la disposición de que se trate, en principio nos mostramos a favor de admitir dichas alegaciones y proceder a su estudio, sin perjuicio de que sean rechazadas en su contestación, y sin exigir que se hubiera presentado previamente una enmienda en la discusión del Pleno en el que se aprobaron provisionalmente los presupuestos.

Conclusiones

1ª. Cabe mantener que los concejales pueden formular reclamaciones durante el citado trámite de información pública de la aprobación inicial de los presupuestos, partiendo del principio de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales, y a la vista de la jurisprudencia, que admite expresamente la posibilidad de que un concejal pueda ejercer dicho derecho de alegaciones durante el trámite de información pública (teniendo la consideración de interesados, en efecto, según el art. 169.1 TRLRHL).

2ª. La enmienda es la propuesta de modificación de un dictamen presentada por cualquier miembro, mediante escrito presentado al presidente antes de iniciarse la deliberación del asunto en el pleno, regulándose en el ROF su tramitación. En todo caso, siguiendo un criterio amplio (que asume el reconocimiento de una doble legitimación de los concejales en cuanto miembros del ayuntamiento y en cuanto vecinos), se pueden entender legitimados los concejales que no presentaron enmiendas (diferentes, en tal sentido, de las reclamaciones que se presentan durante el trámite de información pública), y no votaron en contra en la votación de la aprobación inicial de los presupuestos, para presentar alegaciones al mismo en el trámite de información pública.