may
2021

¿Pueden los ayuntamientos conceder donaciones? ¿Y participar como socio en entes con personalidad jurídica propia?


Planteamiento

Es interés de la alcaldía realizar donaciones a la Asociación Española Contra el Cáncer. Por parte de esta secretaría-intervención existen serias dudas sobre la legalidad de esta medida, dado que no encuentro encaje jurídico en el ordenamiento.

¿Es legal que el ayuntamiento realice donaciones puntuales o periódicas a una asociación de esas características?

En caso de no ajustarse a la legalidad las citadas "donaciones directas", ¿esas entregas dinerarias deberían articularse vía subvención y, por tanto, con la necesidad de justificar la aplicación de los fondos recibidos por la Asociación?

¿Puede el ayuntamiento, tal y como también se plantea por la alcaldía, ser socio de la citada Asociación, comprometiéndose de esta forma a aportar una cantidad periódica (sin justificación alguna por su parte de los fondos recibidos)? En caso afirmativo, ¿esta medida encajaría dentro del apartado b) del art. 22 LRBRL, al hacer referencia a la competencia del pleno para la adopción de acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales?

Respuesta

Empezaremos por señalar que coincidimos totalmente con el planteamiento del consultante.

Como manifestábamos en la consulta “Entrega a asociación estatal de lo recaudado por el Ayuntamiento a través de inscripciones de ciudadanos a evento deportivo: ¿donación, subvención o convenio con aportación económica?”, la posibilidad de que las entidades locales realicen donaciones no se contempla en la legislación local, ni en Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, ni en el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, confluyendo siempre en subvenciones, institución jurídica de arraigada tradición en las entidades locales y de perfecta configuración legal.

Por ello, descartamos la donación porque en el ámbito de las Administraciones Públicas es la institución de la subvención la que regula las aportaciones de la Administración sin contraprestación por parte del beneficiario.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 618 del Código Civil, publicado por RD de 24 de julio de 1889 -CC-, “la donación es un acto de liberalidad por el cual una persona dispone gratuitamente de una cosa en favor de otra, que la acepta”.

Sin embargo, la subvención no es exactamente un acto de liberalidad aunque pueda ser considerado un acto discrecional, porque el art. 23.1 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -RSCL-, establece que “las Corporaciones locales podrán conceder subvenciones a Entidades, organismos o particulares cuyos servicios o actividades complementen o suplan los atribuidos a la competencia local”.

Y es que la subvención es una medida de fomento que pretende incentivar actividades o acciones que sean de interés público y para ello es imprescindible que la actividad subvencionada forme parte del ámbito competencial de la entidad local.

Así lo ha señalado el TS en su Sentencia de 22 de noviembre de 2004, al considerar que:

  • “…la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como una de las medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción, en cuanto tal actividad dirigida a un fin de interés general no cabe comprenderla aisladamente sino en el conjunto a que, en definitiva, responde (como más adelante veremos en relación con los propios preceptos que se dicen infringidos).”

La jurisprudencia reiterada del TS, expresada, entre otras, en las Sentencias de 7 de abril de 2003, de 4 de mayo de 2004, de 17 de octubre de 2005 y de 15 de noviembre de 2006, manifiesta la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo, caracterizándose por las notas que a continuación se reseñan:

  • “En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
  • En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.
  • (…) Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.”

De tal manera que se puede conceder una subvención a la Asociación Española contra el Cáncer -AECC- con sujeción a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-.

Como hemos indicado al inicio, también coincidimos con el consultante en la segunda parte de las cuestiones planteadas, porque si el ayuntamiento se hace socio de la AECC forma parte de una entidad con personalidad jurídica propia, por lo que debe seguirse el trámite correspondiente para la participación en entidades no municipales, debiendo aprobarse por el pleno del ayuntamiento por ser de su competencia (art. 22.2.b LRBRL).

Siendo aplicable también la Disp. Adic. 9ª LRBRL, en la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, cuyo apartado 1º dispone que:

  • “Las Entidades Locales del artículo 3.1 de esta Ley y los organismos autónomos de ellas dependientes no podrán adquirir, constituir o participar en la constitución, directa o indirectamente, de nuevos organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes durante el tiempo de vigencia de su plan económico-financiero o de su plan de ajuste.”

Con la suspensión de las reglas fiscales y, en consecuencia, de los planes económico-financieros, se deberá tener en cuenta si la entidad tiene plan de ajuste en vigor, lo que condicionaría la participación en la AECC.

Conclusiones

1ª. Los ayuntamientos pueden conceder subvenciones, pero no donaciones.

2ª. La participación del ayuntamiento como socio de cualquier persona jurídica deberá realizarse previa la tramitación del expediente correspondiente, siendo necesario que se apruebe por el pleno de la corporación.