Planteamiento
Un Grupo de la oposición ha presentado alegaciones en el periodo de información pública de una Ordenanza aprobada inicialmente. Las presentan como Concejales miembros de un Grupo político.
La opinión del Secretario es que la representación que ostenta es de carácter político y su derecho a participar en asuntos públicos se hace efectiva en la aprobación inicial y definitiva de la Ordenanza, por lo que no tendrían legitimación para presentar alegaciones y se inadmitirían. ¿Qué opináis? ¿Tienen legitimación activa? ¿Se han de admitir o inadmitir las mismas?
Respuesta
En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que los Concejales, en su vertiente de representantes políticos y, por tanto, como manifestación del ejercicio del derecho de participación política consagrado en el art. 23 de la Constitución -CE-, ostentan un rol de control de la actuación del equipo de gobierno que se ve reforzado en nuestro ordenamiento jurídico.
Así, ha de tenerse en cuenta que si los Concejales tienen reconocida legitimación para impugnar acuerdos por su condición de interesados en el correcto funcionamiento de la Corporación municipal, en virtud del mandato representativo que ostentan, opinamos que es procedente que, además, tengan reconocida dicha legitimación durante el trámite de exposición pública de una Ordenanza o Reglamento municipal.
Es cierto que hay opiniones contrapuestas en dicha materia:
Por un lado, existe una posición que es seguida por un importante sector de la doctrina que considera que el Concejal tiene legitimación para recurrir en vía contenciosa, pero no para realizar alegaciones, porque la expresión “impugnación” se proyecta directamente sobre los recursos, administrativos o jurisdiccionales, que pueden interponer los miembros de las Corporaciones Locales por su condición de tales, quedando fuera del término referenciado la presentación de alegaciones o reclamaciones por parte de los miembros de las Corporaciones Locales en aquellos procedimientos administrativos en los que esté previsto este trámite. Estas iniciativas son instrumentos y manifestaciones de un control político encuadrable en el funcionamiento democrático de las Corporaciones Locales sin que impliquen un control jurídico de las actuaciones realizadas, que solamente podrá materializarse a través de los recursos o, en su caso, de la revisión de oficio. En consecuencia y en palabra de Jesús Mozo:
- “…los miembros de las corporaciones locales en cuanto tales, y a salvo de que una norma se lo reconozca expresamente, no pueden presentar alegaciones o reclamaciones en el trámite correspondiente de un procedimiento administrativo que se esté instruyendo en el seno de la corporación local de la que forman parte. Esta posibilidad, con carácter general, está prevista para los posibles interesados o, en su caso, para los vecinos o ciudadanos pero no para los miembros de las corporaciones locales cuya intervención en el asunto debe de limitarse al ejercicio de la iniciativa política que les reconoce la legislación de régimen local.”
En este mismo sentido se pronuncia Jesús Domingo Zaballos, que manifiesta que:
- “Las limitaciones del art. 170.1 del TRLHL se ciñen a la legitimación para presentar «reclamaciones» a la aprobación inicial del presupuesto, de suerte que, en sede jurisdiccional, debemos estar a lo dispuesto en el art. 19 de la LJCA, y a tal efecto (…) están legitimados en los términos del art. 63 de la LBRL, los concejales que hayan votado en contra del acuerdo de aprobación definitiva del Presupuesto.”
No obstante, otro sector entiende que es posible que un Concejal formule alegaciones durante el citado trámite, ya que la legitimación del Concejal no se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan los Concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los municipios el art. 25.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-.
La Sentencia del TS de 10 de mayo de 2012 admite dicha posibilidad, al argumentar que:
- “…Los concejales cuentan con una legitimación directamente derivada de la condición de representantes populares, además de la más abstracta de defensa de la legalidad, frente a la que tan solo se impone la exigencia de haber concurrido en sentido disidente a la formación de la voluntad del órgano colegiado municipal, que resulta equiparable a quienes no hubieran formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad, o incluso por deliberado apartamiento, pues es idéntico, en uno y otro caso, el interés en el correcto funcionamiento de la corporación que subyace en el título legitimador que ahora se examina.
- (...) Asimismo, las Sentencias del Tribunal Constitucional 173/2004 y 108/2006 vinieron a establecer que, junto a la legitimación general para poder acceder al recurso o proceso contencioso-administrativo según el art. 19.1 a) de la vigente LJCA, existe una legitimación «ex lege», que conviene concretamente, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el Ordenamiento jurídico, no tratándose de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan los diputados de una Diputación y los concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los Municipios el art. 25.1 de la mencionada LBRL, desprendiéndose esa otra fuente o modalidad de título legitimador de una interpretación conjunta de los arts. 20 a) de la LJCA y 63.1 b) de la LBRL.
- Este art. 63.1.b), desarrollado en el art. 209.2 del ROF, de modo significativo, comienza estableciendo que junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo (y por tanto con separación de sus requisitos, léase de la caracterización del interés como relación entre sujeto y objeto de la pretensión) «podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del Ordenamiento jurídico (...) los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos».
- Aquella doctrina del Tribunal Constitucional ha declarado que no tendría sentido admitir la legitimación de ese miembro de una corporación local únicamente cuando hubiera concurrido en sentido disidente a la formación de la voluntad de un órgano colegiado, para negársela a quien no hubiera formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad, o incluso por deliberado apartamiento de los representantes mayoritarios, y más aún cuando es idéntico, en uno y otro caso, el «interés en el correcto funcionamiento de la corporación» que subyace en el título legitimador que ahora se examina.
- En definitiva, el Tribunal Constitucional entiende, en interpretación acorde con el art. 24.1 de la CE, que los representantes electos de las Corporaciones locales están legitimados para impugnar la actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo.
- De este modo los concejales ostentan la condición de representantes populares de las correspondientes corporaciones locales, condición de la que dimana su legitimación ad hoc para poder impugnar los actos del Ayuntamiento que consideren contrarios al ordenamiento jurídico, y que se traduce en un interés concreto de controlar su correcto funcionamiento, como medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de los fines propios y específicos del municipio como entidad local, no siendo para ello un déficit de legitimidad el no haber asistido a la sesión del órgano plenario en el que se adoptaron los acuerdos recurridos.
- (…) Pues bien, sentada la doctrina interpretativa del fraude de ley y del abuso del derecho y de sus requisitos, no cabe duda alguna que la actuación de los concejales no permite apreciar la existencia de fraude de ley puesto que, si bien utilizaron su derecho a realizar alegaciones en el último momento del plazo de exposición pública, las consecuencias de ello no cabe imputárselas a quienes así actuaron en el ejercicio legítimo de un derecho sino a quien dispuso con tan poca diligencia un plazo tan precario que no dio margen suficiente para poder agotar en debida forma los plazos y publicar de forma correcta los acuerdos adoptados. Es cierto que había premura en publicar las Ordenanzas para su entrada en vigor el 1 de enero siguiente, pero los errores de cálculo y las negligencias en el retraso en la tramitación de los expedientes administrativos no pueden recaer en el debe de quien actuó legítimamente sino en el que retrasó la tramitación hasta hacerla legalmente inviable.”
Vemos, pues, cómo dicha Sentencia admite que los Concejales disponen de derecho a realizar alegaciones durante el trámite de información pública de una Ordenanza o Reglamento municipal.
Asimismo, la Sentencia del TSJ Extremadura de 13 de abril de 2012 señala que:
- “Las Ordenanzas, como lo son los presupuestos, precisan de su publicación, no sólo para su eficacia, sino también para su validez.
- Es evidente que una norma jurídica, no se puede publicar hasta que no se encuentra aprobada adecuadamente.
- Ahora bien, a las normas jurídicas no le son aplicables los criterios de subsanación, convalidación o antiformalismo propio de los actos administrativos.
- A juicio de la Sala, la libertad de criterio y pensamiento con que deben actuar los concejales en el Pleno no es compatible con la previa publicación de lo que sea más probable que se acuerde, ya que menoscaba su libertad de criterio, y la importancia de los trámites que se van a desarrollar.
- Ciertamente que en el caso no parece que lo sucedido se haya producido de forma deliberada, pero sí que una interpretación favorecedora de los derechos fundamentales y de respeto al derecho fundamental de participación política determinan que, una vez detectada tal anomalía, se debió de contar con la opinión de todos los concejales para, en su caso, subsanar o anulando o revocando la publicación, convocar una nueva reunión para que se pronunciasen con libertad.
- Tratándose de normas jurídicas, además las apariencias son importantes, de forma que la aprobación definitiva por el Pleno o incluso la inicial es importante.
- Respecto de la aprobación inicial del presupuesto municipal ha de tenerse presente que la aprobación inicial del presupuesto corresponde al Pleno (art. 168.4 de la Ley de Haciendas Locales en relación con el art. 123.1 h) de la Ley de Bases de Régimen Local).
- Tal y como se señala en la STC 197/1993 de 14 de junio (rec. 683/1991) ha de privar, en este ámbito, el principio de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales.
- El derecho en fundamental reconocido en el artículo 23 de la Constitución Española es un derecho de configuración legal, correspondiendo a la Ley ordenar los derechos y facultades que pertenezcan a los distintos cargos y funciones públicas, pasando aquellos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del artículo 23.2 de la Constitución española, el «ius in officium» que consideren ilegítimamente constreñido; el citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se le impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga. La norma contenida en el artículo 23.1 resulta inseparable de la del artículo 23.2, cuando concierne a parlamentarios o miembros electivos de Entidades Locales, en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta también el derecho mismo de los ciudadanos a participar, a través de la institución de la representación, en los asuntos públicos.”
Por tanto, entendemos, además, que en base al principio de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales (art. 23 CE, en este caso), procede entender que el Concejal ostenta legitimación para formular alegaciones durante el plazo de exposición pública de una Ordenanza, por cuanto, a nuestro juicio, carece de sentido privar de una oportunidad de que la Administración se pronuncie sobre determinados aspectos que pueda ofrecer una alegación formulada durante dicho trámite, y obligar al Concejal a que ejerza sus derechos en la vía contencioso-administrativa.
Conclusiones
1ª. Un sector de la doctrina entiende que el Concejal tiene legitimación para recurrir en vía contenciosa, pero no para realizar alegaciones, porque la expresión “impugnación” se proyecta directamente sobre los recursos, administrativos o jurisdiccionales, que pueden interponer los miembros de las Corporaciones Locales por su condición de tales, quedando fuera del término referenciado la presentación de alegaciones o reclamaciones por parte de los miembros de las Corporaciones Locales en aquellos procedimientos administrativos en los que esté previsto este trámite.
2ª. No obstante, hay otro sector que defiende la viabilidad de que un Concejal pueda formular alegaciones durante el citado trámite de información pública, partiendo del principio de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales (en este caso, el art. 23 CE).
3ª. Asimismo, la Sentencia del TS de 10 de mayo de 2012, dictada en casación, admite expresamente la posibilidad de que un Concejal pueda ejercer dicho derecho de alegaciones durante el trámite de información pública (FJ 4º).
