¿Puede resolverse un recurso de reposición sin la previa emisión de un informe?

Planteamiento

¿Se puede resolver un recurso de reposición sin haberse emitido previamente un informe?

¿Es preceptivo el informe de Secretaría para la resolución de un recurso de reposición?

Respuesta

El art. 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, señala que, contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los arts. 47 y 48 LPACAP.

El recurso de reposición se encuentra regulado en los arts. 123 y 124 LPACAP. Así, el art. 123 LPACAP, sobre el objeto y la naturaleza, dispone que:

• “1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

• 2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.”

Entre los principios generales de los recursos administrativos, el art. 118.3 LPACAP establece, asimismo, que:

• “3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada”.

La regla general sobre los informes se contiene en el art. 80.1 LPACAP, conforme al cual:

• “1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.”

Ahora bien, en el ámbito de las administraciones locales, el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, señala, en primer lugar, en su art.172.1 que:

• "1. En los expedientes informará el Jefe de la Dependencia a la que corresponda tramitarlos, exponiendo los antecedentes y disposiciones legales o reglamentarias en que funde su criterio”.

Por su parte, el art. 175 ROF prevé que los informes para resolver los expedientes se redactarán en forma de propuesta de resolución y contendrán los extremos siguientes:

• a) Enumeración clara y sucinta de los hechos.

• b) Disposiciones legales aplicables y alegación razonada de la doctrina, y

• c) Pronunciamientos que haya de contener la parte dispositiva.

Así, en el ámbito local, la previsión del art. 175 ROF presupone que la resolución administrativa debe venir precedida de un informe redactado en forma de propuesta de resolución elaborado por el jefe de la dependencia administrativa correspondiente que tramite el expediente.

Y, en el caso de un recurso presentado contra una resolución, el mismo deberá ser informado también por el jefe de la dependencia a la que corresponda tramitarlo y, conforme al art. 175 ROF, dicho informe habrá de redactarse en forma de propuesta de resolución. Por ello, la resolución del recurso requiere la previa elaboración de un informe-propuesta que permita fijar los hechos relevantes del expediente, la fundamentación normativa aplicable en respuesta a las alegaciones formuladas por el recurrente y el sentido de la decisión que se eleva al órgano competente para su adopción, de modo que la resolución del órgano decisorio municipal, ya sea unipersonal o colegiado, se apoye en un soporte técnico, jurídico o administrativo suficiente que permita formar adecuadamente su criterio.

En la sentencia del TSJ Extremadura de 11 de marzo de 2014, se afirma respecto a los informes que deben obrar en los expedientes (lo que extendemos a la resolución de un recurso de reposición) que:

• “(…) Conforme a los artículos 172 y 175 se necesita informe del jefe de la Dependencia Municipal bajo la forma de Propuesta. (…) En el caso enjuiciado tampoco se han emitido ninguno de los informes técnicos y jurídicos de los funcionarios municipales.

• Si el legislador atribuye a un informe el carácter de preceptivo es obviamente porque le quiere dar un valor y porque lo considera necesario para que el órgano que ha de resolver se forme criterio respecto de las cuestiones a dilucidar, y por mucho que no sean vinculantes, han de ser ineludiblemente emitidos (…).”

La segunda cuestión plantea el carácter preceptivo o no del informe de secretaría para la resolución de un recurso de reposición. El RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional -RRJFHN-, en su art. 3.3.d).4, dispone que la función de asesoramiento legal preceptivo comprende, en todo caso, la emisión de informe previo en el supuesto de:

• “(...)resolución de recursos administrativos cuando por la naturaleza de los asuntos así se requiera, salvo cuando se interpongan en el seno de expedientes instruidos por infracción de ordenanzas Locales o de la normativa reguladora de tráfico y seguridad vial, o se trate de recursos contra actos de naturaleza tributaria.”

Son claros los supuestos en que dicho informe que no es necesario (cuando se interpongan en el seno de expedientes instruidos por infracción de ordenanzas locales o de la normativa reguladora de tráfico y seguridad vial, o se trate de recursos contra actos de naturaleza tributaria), probablemente por la reiteración de recursos en dichas materias que haría difícil las funciones del secretario, pero el problema más complejo es la interpretación de que el secretario debe emitir informe en la resolución de recursos administrativos cuando por la naturaleza de los asuntos así se requiera. Desde luego estamos en presencia de un concepto jurídico indeterminado.

Existe cierta unanimidad en pensar que deberá emitir informe en la resolución de recursos administrativos cuando se trate de aspectos para los que ya la norma exige que informe:

• - Cuando lo ordene el presidente de la corporación

• - Cuando lo solicite un tercio de miembros de la misma, con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que hubiere de tratarse el asunto correspondiente.

• - Cuando un precepto legal o reglamentario así lo establezca.

• - Cuando se trate de asuntos para cuya aprobación se exija la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación o cualquier otra mayoría cualificada.

Esto no agota los supuestos en los que debe emitir informe, pero es difícil dar una respuesta concreta cuando se trate de supuestos distintos a los mencionados, siendo difícil concluir que debe emitir informe cuando la propia secretaria entiende que no tiene la obligación legal de emitir informe en este asunto y la alcaldía tampoco se lo requiere.

Con lo que el informe de secretaría no puede considerarse preceptivo con carácter general para toda resolución de los recursos de reposición, sino solo en aquellos supuestos en los que, atendida la naturaleza jurídica del asunto, resulte necesario el asesoramiento legal preceptivo en los términos del art. 3.3.d).4 RRJFHN.Fuera de los casos expresamente exigidos por la normativa o cuando no sea requerido por el órgano competente ni apreciado como necesario por la propia Secretaría, la resolución del recurso podrá adoptarse sin dicho informe.

Conclusiones

1ª. Si bien los informes tienen naturaleza facultativa, con carácter general, conforme al art. 80 LPACAP, de acuerdo con el art. 175 ROF, los informes para resolver los expedientes en las corporaciones locales no solo son obligatorios, sino que deben seguir una estructura de propuesta de resolución con exposición de los antecedentes, disposiciones legales y pronunciamientos a contener, lo que entendemos también aplicable para los supuestos de resolución de un recurso de reposición.

2ª. El informe propuesta deberá incluir los elementos técnicos, jurídicos o administrativos necesarios y estar dirigida al órgano competente para la resolución del recurso.

3ª. La secretaría municipal deberá emitir informe previo en la resolución de los recursos de reposición cuando por la naturaleza de los asuntos así se requiera.

4ª. Al tratarse de un concepto jurídico indeterminado, si el recurso de reposición no se refiere a aspectos para los que ya la norma exige que informe preceptivamente el secretario, y la propia secretaría entiende que no tiene la obligación legal de emitir informe en tal asunto y la alcaldía tampoco se lo requiere, entendemos que no será necesaria la emisión del informe en la resolución del recurso de reposición.