¿Puede limitarse el derecho al voto de los ayuntamientos deudores de un consorcio en el seno del mismo?

Planteamiento

Tenemos un consorcio público formado por una agrupación de municipios, y cuya financiación para su funcionamiento ordinario procede de la aportación de las cuotas de los socios consorciados. Con el cambio de legislatura, julio de 2023, es necesario convocar al órgano colegiado para la nueva constitución de los miembros del consorcio y la elección del presidente.

Dado que dos de los ayuntamientos que forman parte tienen deudas con el consorcio, es decir, la cuota del 2022 pendiente de pago, la cuestión que se pregunta es la siguiente:

¿Cuál es la situación de ambos ayuntamientos en la reunión del órgano colegiado que se va a convocar para su nueva constitución al tener deudas? ¿Tienen derecho a voto?

Respuesta

Con la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- (EDL 2015/167833), la figura del consorcio pasa a ser considerada como un ente del sector instrumental de las Administraciones Públicas, dedicándose los arts. 118 a 127 LRJSP al régimen jurídico de este tipo de entes.

En ese sentido, el art. 118.1 LRJSP señala que los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias, mientras que el apartado primero del art. 119 LRJSP prevé que los consorcios se regirán por lo establecido en la LRJSP , en la normativa autonómica de desarrollo y sus estatutos.

Asimismo, el apartado 2 del art. 119 LRJSP dispone que, en lo no previsto en la LRJSP, en la normativa autonómica aplicable, ni en sus Estatutos sobre el régimen del derecho de separación, disolución, liquidación y extinción, se estará a lo previsto en el Código Civil -CC- (EDL 1889/1), sobre la sociedad civil, salvo el régimen de liquidación, que se someterá a lo dispuesto en el art. 97, y en su defecto, el RDLeg 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital (EDL 2010/112805).

Por su parte, dicho art. 119 LRJSP prevé en su apartado 3 que las normas establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), y en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (EDL 2013/248308) sobre los consorcios locales tendrán carácter supletorio respecto a lo dispuesto en la LRJSP.

A tal efecto, dada la importancia de los Estatutos, como instrumento que determina el régimen de funcionamiento del Consorcio, debemos tener en cuenta que la LRJSP dispone en su art. 124 que los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración Pública a la que estará adscrito, así como su régimen orgánico, funcional y financiero de acuerdo con lo previsto en la LRJSP, y, al menos, los siguientes aspectos:

• a) Sede, objeto, fines y funciones.

• b) Identificación de participantes en el consorcio, así como las aportaciones de sus miembros. A estos efectos, en aplicación del principio de responsabilidad previsto en el art. 8 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (EDL 2012/64550), los estatutos incluirán cláusulas que limiten las actividades del consorcio si las entidades consorciadas incumplieran los compromisos de financiación o de cualquier otro tipo, así como fórmulas tendentes al aseguramiento de las cantidades comprometidas por las entidades consorciadas con carácter previo a la realización de las actividades presupuestadas.

• c) Órganos de gobiernos y administración, así como su composición y funcionamiento, con indicación expresa del régimen de adopción de acuerdos. Podrán incluirse cláusulas que contemplen la suspensión temporal del derecho de voto o a la participación en la formación de los acuerdos cuando las Administraciones o entidades consorciadas incumplan manifiestamente sus obligaciones para con el consorcio, especialmente en lo que se refiere a los compromisos de financiación de las actividades del mismo.

• d) Causas de disolución.

Por tanto, en aplicación de lo dispuesto en el art. 124. b) LRJSP, los Estatutos por los que se rige el consorcio deben prever cláusulas que limiten las actividades del consorcio si las entidades consorciadas incumplieran los compromisos de financiación o de cualquier otro tipo, así como fórmulas tendentes al aseguramiento de las cantidades comprometidas por las entidades consorciadas con carácter previo a la realización de las actividades presupuestadas.

Partiendo de dicha premisa, y a falta de datos puestos a nuestra disposición en la consulta formulada, partimos de que lo lógico será que dichos Estatutos hayan previsto la posibilidad de que, en caso de deudas contraídas por los entes locales consorciados, se pueda ver limitada la actividad del consorcio en relación a los entes deudores.

No obstante, si no hay regulación expresa al efecto, no puede limitarse el derecho a voto por parte de los representantes de los mencionados entes deudores.

A falta de previsión expresa en los Estatutos, debemos tener en cuenta que las aportaciones de los entes consorciados tienen la naturaleza de ingresos de derecho público no tributarios. Así, el art. 2.2 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992) establece que:

• “Para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de derecho público, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, debe percibir la hacienda de las entidades locales de conformidad con lo previsto en el apartado anterior, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes.”

Partimos de que las citadas aportaciones de los entes consorciados carecen de normativa específica, estableciendo plazos específicos y actuaciones concretas que no se rijan por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT- (EDL 2003/149899), debemos entender la plena aplicación de la mencionada norma en lo que respecta a plazos de ingreso, requerimientos, rectificaciones de errores, etc.

Por lo tanto, resultarán de aplicación al supuesto consultado el art. 65 LGT, que regula el aplazamiento y fraccionamiento del pago y el art. 82 en lo que respecta a las garantías para el aplazamiento y fraccionamiento del pago de la deuda tributaria, lo que implica la aplicación de los intereses correspondientes y, en principio, la exigencia de garantía, salvo que nos encontremos en alguno de los supuestos de dispensa, de acuerdo con el art. 82.2 LGT.

No obstante, debemos destacar que, el art. 173.2 TRLRHL establece que:

• “Los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público.”

Conclusiones

1ª. En aplicación de lo dispuesto en el art. 124. b) LRJSP, los Estatutos por los que se rige el consorcio deben prever cláusulas que limiten las actividades del consorcio si las entidades consorciadas incumplieran los compromisos de financiación o de cualquier otro tipo, así como fórmulas tendentes al aseguramiento de las cantidades comprometidas por las entidades consorciadas con carácter previo a la realización de las actividades presupuestadas.

2ª. Partiendo de dicha premisa, y a falta de datos puestos a nuestra disposición en la consulta formulada, partimos de que lo lógico será que dichos Estatutos hayan previsto la posibilidad de que, en caso de deudas contraídas por los entes locales consorciados, se pueda ver limitada la actividad del consorcio en relación a los entes deudores.

Si no hay regulación expresa al efecto, no puede limitarse el derecho a voto por parte de los representantes de los mencionados entes deudores.

3ª. A falta de previsión expresa en los Estatutos, debemos tener en cuenta que las aportaciones de los entes consorciados tienen la naturaleza de ingresos de derecho público no tributarios.

4ª. A falta de normativa propia, resultará de aplicación la LGT a los procedimientos de recaudación de dichas cuotas.

5ª. En consecuencia, resultará en principio de aplicación la exigencia de intereses de demora y de garantías en los supuestos de aplazamiento y fraccionamiento. Sin embargo, de acuerdo con el art. 173.2 TRLRHL, y tratándose de una entidad local consorciada, entendemos que no sería aplicable la exigencia de garantías.