abr
2022

¿Puede la secretaria del ayuntamiento certificar informes de un técnico externo que no tiene ninguna relación laboral con el ayuntamiento?


Planteamiento

Actualmente este ayuntamiento no tiene técnicos municipales. Es un municipio de 4500 habitantes y, en materia urbanística, hay mucho trabajo.

Barajamos la posibilidad de constituir una bolsa para cubrir por interinidad la plaza de arquitecto técnico. Sin embargo, la concejal de personal considera mejor que cada trabajo se le dé a un técnico externo y éste emita factura del trabajo realizado.

¿Puedo como secretaria del ayuntamiento certificar informes de un técnico externo que no tiene ninguna relación con el ayuntamiento? ¿Qué responsabilidad tiene el secretario al certificar dichos informes? ¿Hay dejación de funciones por el hecho de no tener en el ayuntamiento ningún técnico en materia urbanística?

Respuesta

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que no cabe acudir a un contrato administrativo de servicios para acudir a la contratación encubierta de persona y para la realización de necesidades permanentes y recurrentes insertas en procedimientos administrativos cuyo cometido compete a funcionarios municipales.

Así, la jurisprudencia es clara al reseñar que no puede acudirse a la contratación administrativa indiscriminada, de forma que no podrá licitarse un contrato de servicios cuando este tipo de contratos en realidad encubran una relación laboral, tal y como deja asentado la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 16 febrero 2007, al afirmar que:

  • "Y es que, en efecto, lo contratado es la realización de los servicios propios de este tipo de profesionales -asesoramiento, informes, valoraciones, inspecciones, certificados, etc.- a modo de trabajo o actividad a realizar dentro del ámbito de organización y dirección del Ayuntamiento, conforme resulta de la expresión “a indicación de éste” y de que la actividad se desarrolle en un horario preestablecido y -por ende en dependencias municipales, y no un concreto producto o resultado de esa prestación de trabajo o actividad.”

Dicha previsión casa perfectamente con lo dispuesto en el art. 92.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Ley Reguladora de Bases de Régimen Local -LRBRL-, dispone que:

  • “Corresponde exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración local el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Igualmente son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado a funcionarios de carrera, las que impliquen ejercicio de autoridad, y en general, aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función.”

Dicha afirmación se refuerza en el art. 9.2 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, señala que:

  • “En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.”

En relación a dicha previsión, la propia Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, en sintonía con textos normativos anteriores, deja claro que un contrato administrativo de servicios no puede emplearse para encubrir una relación estatutaria, cuestión que se aprecia en el art. 308.2 LCSP 2017, que señala:

  • “En ningún caso la entidad contratante podrá instrumentar la contratación de personal a través del contrato de servicios, incluidos los que por razón de la cuantía se tramiten como contratos menores.
  • A la extinción de los contratos de servicios, no podrá producirse en ningún caso la consolidación de las personas que hayan realizado los trabajos objeto del contrato como personal de la entidad contratante. A tal fin, los empleados o responsables de la Administración deben abstenerse de realizar actos que impliquen el ejercicio de facultades que, como parte de la relación jurídico laboral, le corresponden a la empresa contratista.”

Asimismo, la Sentencia del TSJ Comunidad Valenciana de 12 de enero de 2010, ayuda a establecer una serie de pautas para discernir si estamos ante una posible relación estatutaria encubierta o no. En concreto señala que:

  • “La aplicación de la doctrina expuesta al supuesto enjuiciado, nos conduce a la confirmación de la sentencia recurrida, que entendió que no se podía calificar como laboral la relación que mantuvo el Ayuntamiento codemandado con el Sr. Candido en su condición de aparejador/arquitecto técnico, de acuerdo, además, con la doctrina que ha mantenido esta Sala de lo Social en supuestos semejantes como, por ejemplo, en las sentencias de 17 de febrero de 2005 (recurso 3417/2004), 18 de abril de 2008 (recurso 2411/2008) y 7 de mayo de 2009 (recurso 519/2009). Señaladamente en la primera de las sentencias citadas se niega el carácter laboral de la relación que mantenía un arquitecto con una corporación municipal en base a las siguientes razones: a) porque no había una dedicación completa del arquitecto a la Corporación municipal, como también ocurre en el presente caso en que la prestación de servicios sólo se desarrollaba durante dos horas a la semana; b) porque no había exclusividad en la prestación de servicios, como tampoco la hay en el presente supuesto en que el Sr Candido incluso podría realizar otros servicios como aparejador para el mismo Ayuntamiento; c) porque si bien el actor percibía una cantidad fija, esta se facturaba como una retribución mercantil. Constando, al igual que también ocurre aquí, que el citado profesional obtenía del Ayuntamiento diversas cantidades en concepto de minutas profesionales por trabajos que realizaba en su gabinete profesional. Además, en el supuesto que ahora se examina eran tres las entidades obligadas a abonar la retribución del Sr. Candido (el Ayuntamiento, la Diputación provincial y el Colegio Oficial), lo que podría desvirtuar el concepto de ajenidad propio de toda relación laboral, salvo que se imputara a esos tres organismos la condición de empleadores, lo que no es el caso pues la demanda de oficio sólo se dirigió frente a uno de ellos; y d) porque a diferencia del supuesto contemplado en la sentencia de 17 de diciembre de 2005 en que era la Corporación municipal la que fijaba las vacaciones del actor al igual que la de los restantes miembros del servicios técnico municipal, aquí no hay ningún indicio de que el codemandado realizara su actividad bajo las directrices del Ayuntamiento, o, lo que es lo mismo, que el Sr. Candido quedara sometido a los criterios organizativos que el Ayuntamiento tenía fijados para el resto del personal que presta servicios por cuenta y dependencia de él. De modo, que no hay rastro alguno de que al citado codemandado se le fijaran por el Ayuntamiento sus periodos de vacaciones o su régimen de permisos y licencias, o que quedara sometido al régimen disciplinario de los de empleados públicos que prestaban servicios en la Corporación municipal.”

Por tanto, si hay una serie de requisitos tales como exclusividad, un horario periódico en las instalaciones municipales, dependencia jerárquica en la Administración, por ejemplo, el interesado estaría llevando a cabo tareas propias de una relación estatutaria, cuestión que no puede admitirse ni entender como ajustada a Derecho, con las responsabilidades a las que diere lugar la autoridad y funcionario que amparara dicha situación.

Ello determina, por tanto, que puede adjudicarse un contrato de servicios para actividades puntuales, de resultado (emisión de un informe para un supuesto puntual, no que implique una relación permanente durante un período determinado de tiempo), sin que puedan articularse contratos administrativos que, en realidad, amparan una relación laboral encubierta.

Ahora bien, si se hace caso omiso a la citada advertencia y se contrata a dicho profesional, ante la pregunta sobre la posible responsabilidad de la persona que ostente el cargo de la secretaría del ayuntamiento sobre la emisión de posibles certificados de los informes que emita dicho profesional externo, debemos indicar que no hay responsabilidad alguna, toda vez que la función de fe pública como manifestación de una función reservada se limitaría a certificar el contenido de un acto o documento integrante de un expediente administrativo, sin emitir opiniones al efecto, tal y como señala la normativa vigente.

Es decir, no hay responsabilidad por certificar un documento que consta en un expediente administrativo porque, precisamente, es parte de la función de fe pública reservada, sin prejuzgar el origen del documento administrativo.

En ese sentido, el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, prevé en su art. 204 que:

  • "Las certificaciones de todos los actos, resoluciones y acuerdos de los órganos de gobierno de la entidad, así como las copias y certificados de los libros y documentos que en las distintas dependencias existan, se expedirán siempre por el Secretario, salvo precepto expreso que disponga otra cosa."

Mientras que el RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, señala en su art. 3.2.f) que es parte de la función reservada de fe pública la de certificar todos los actos o resoluciones de la Presidencia y los acuerdos de los órganos colegiados decisorios, así como los antecedentes, libros y documentos de la Entidad Local.

Conclusiones

1ª. No cabe acudir a un contrato administrativo de servicios para acudir a la contratación encubierta de persona y para la realización de necesidades permanentes y recurrentes insertas en procedimientos administrativos cuyo cometido compete a funcionarios municipales.

2ª. Si hay una serie de requisitos tales como exclusividad, un horario periódico en las instalaciones municipales, dependencia jerárquica en la Administración, por ejemplo, el interesado estaría llevando a cabo tareas propias de una relación estatutaria, cuestión que no puede admitirse ni entender como ajustada a Derecho, con las responsabilidades a las que diere lugar la autoridad y funcionario que amparara dicha situación.

3ª. En otro orden, corresponde a la secretaría, sin realizar interpretaciones sobre el contenido, certificar todos los actos o resoluciones de la presidencia y los acuerdos de los órganos colegiados decisorios, así como los antecedentes, libros y documentos de la entidad local.

4ª. Por ello, no hay responsabilidad por parte de la secretaria por certificar un documento que consta en un expediente administrativo porque, precisamente, es parte de la función de fe pública reservada, a pesar de que dicho documento haya sido emitido por un profesional externo.

5ª.En todo caso, el ayuntamiento debe disponer del personal necesario para el ejercicio de sus funciones, y, ante la falta de medios personales, debe solicitar la pertinente asistencia a la diputación provincial para ello.