¿Puede la Ordenanza fiscal establecer una tasa reducida para suministro de agua a edificios e instalaciones municipales donde se presten servicios públicos gestionados de manera indirecta?

Planteamiento

Por este Ayuntamiento se propone tramitación de modificación de Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por suministro de agua consistente en inclusión de tarifa reducida para suministro a edificios e instalaciones de titularidad municipal en las que se presten servicios públicos gestionados de manera indirecta (piscinas municipales e instalaciones deportivas), dado que si dichos servicios fueran gestionados de manera directa por el propio Ayuntamiento estarían exentos.

No obstante, la Intervención informa que en el Plan Económico-Financiero recogido en el proyecto de explotación de la gestión de centro deportivo presentado por el adjudicatario se recogían unas estimaciones de gastos relativos a suministros muy superiores a los que contienen los informes de las correspondientes auditorías financieras y a los reflejados en las facturas expedidas al contratista por la empresa concesionaria del agua.

Por su parte, la cláusula del Pliego que regula el equilibrio económico del contrato recoge que cualquier modificación de las condiciones iniciales del contrato deberá tenerse en consideración para mantener el equilibrio financiero en los términos en que fueron considerados inicialmente para su adjudicación y añade que la contraprestación municipal anual al concesionario será revisada cuando el beneficio económico obtenido sea superior al establecido en el proyecto de explotación, por lo que la Intervención informa que la modificación de la ordenanza propuesta obligaría a restablecer el equilibrio modificando el precio del contrato o cualquier otra medida de reequilibrio complementaria.

¿Consideran que la modificación fiscal propuesta, con independencia de su repercusión en el equilibrio económico concesional, es legal? ¿Está suficientemente motivada por razones de interés público y el Ayuntamiento dispone de potestad tributaria para ello?

¿Entienden que el análisis del equilibrio financiero del contrato concesional debe llevarse a cabo desde una perspectiva global, que integre todos los gastos e ingresos reales y efectivos, y no desde una perspectiva aislada y parcial, tomando como única referencia el coste de un determinado suministro (agua)?

Respuesta

Respecto de la primera cuestión, es decir, la posibilidad de que la tasa que cobre el Ayuntamiento por el suministro del agua a los concesionarios de los servicios sea inferior al resto de los usuarios, nos lleva a tres cuestiones:

• - La primera de ellas, la de considerar que el precio, al ser inferior, sea en la práctica un precio bonificado, lo que no está permitido en la Ley;

• - La segunda cuestión es que el único supuesto en el que la norma contempla la posibilidad de fijar importes distintos de las tasas es el de la capacidad económica del sujeto obligado a satisfacerla, lo que no parece que proceda al tratarse de una mercantil.

• - Y la tercera, considerar que si dichos servicios fueran gestionados de manera directa por el propio Ayuntamiento estarían exentos es un motivo suficiente de interés público que pueda permitir establecer un importe de la tasa inferior a estos concesionarios.

En primer lugar, sobre la posibilidad de establecer exenciones o bonificaciones en las tasas, cabe señalar que el sistema de bonificaciones y exenciones que se prevén en el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, es un sistema tasado, numerus clausus, por lo que es imprescindible que estén previstas en una norma con rango de Ley.

En tal sentido, recomendamos la lectura de las Consultas siguientes:

• - Autobuses de más de 9 plazas destinados al transporte público urbano: ¿están exentos del IVTM? ¿La exención debe ser rogada y solicitarse anualmente?

• - Exención del IBI de inmuebles afectos a la seguridad ciudadana y a servicios educativos (art. 62.1.a) TRLHRL): requisitos.

• - Inconstitucionalidad de la discriminación por empadronamiento en los tributos municipales por conculcar el principio de igualdad.

• - Posibilidad de aplicar bonificaciones potestativas en el IAE en materia de creación o fomento de empleo sólo para desempleados empadronados en la localidad.

• - Establecimiento de bonificaciones en la tasa por acceso a la piscina municipal en caso de vecinos del municipio.

Por otro lado, el art. 9.1 TRLRHL dispone que:

• “No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales y que, no obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la ley.”

Añadiendo el art. 12 TRLRHL que:

• “La gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo. A través de sus ordenanzas fiscales las entidades locales podrán adaptar la normativa a que se refiere el apartado anterior al régimen de organización y funcionamiento interno propio de cada una de ellas, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido material de dicha normativa.”

Este precepto ha sido interpretado por la jurisprudencia; en tal sentido, la Sentencia del TSJ Castilla-La Mancha de 18 de marzo de 2002 recoge que:

• “Régimen legal el anteriormente descrito que se completa con lo dispuesto en los arts. 9.1 de la LHL, 18 de la Ley de Tasas y Precios Públicos, y 10.b) de la Ley General Tributaria, interpretados en la forma en que lo ha venido haciendo la Jurisprudencia (…), en el sentido de que no se pueden establecer ni reconocer otros beneficios fiscales ni bonificaciones tributarias en los tributos locales, que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales. Ciertamente (segundo párrafo del art. 9.1) dispone la LHL que no obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las Entidades locales establezcan en sus Ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la Ley, pero tendrá que darse este específico supuesto, que una norma con rango de ley prevea de forma concreta la aplicación de tales beneficios.”

En consecuencia, resulta del todo punto necesario que los beneficios fiscales estén previstos en una norma con rango de Ley, de manera que las Ordenanzas fiscales, que tienen naturaleza reglamentaria, sólo pueden regular la aplicación del beneficio fiscal previamente establecido en la Ley, sin que aquéllas puedan crear beneficios o establecer requisitos que no estén previstos en la norma.

También la Sentencia del TS de 19 de mayo de 2014 manifiesta que:

• “Partiendo de los principios y normas legales antes expuestas, la Sala respalda el criterio mantenido por la Sentencia de instancia, pues, partiendo del respeto a la autonomía local y a la posibilidad legal de que los Ayuntamientos apliquen en las Ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respeto a las previsiones legales del TRLHL y de la Ley General Tributaria (arts. 9.1 y 12.2 TRLRHL), lo que nos lleva a sentar que las reducciones que se realicen en las cuotas impositivas deberán regirse por las determinaciones legales.”

Siguiendo la Sentencia del TC de 21 de noviembre de 1994:

• “El principio de igualdad en y ante la Ley reconocido en el art. 14 CE, según se ha expresado reiteradamente por dicho Tribunal, significa primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable; juicio de razonabilidad éste que este Tribunal debe revisar y ponderar como supremo intérprete de la Constitución (…).

• Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que «para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados (…)».”

En este mismo sentido, la Sentencia del TS de 14 de noviembre de 2012, viene a admitir los planteamientos de la Sala de instancia que considera que la Corporación municipal carece de facultades para establecer exenciones y bonificaciones tributarias en base al principio de reserva de Ley.

El art. 24.4 TRLRHL prevé que:

• “Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas.”

Y dada la naturaleza del sujeto obligado a satisfacerlas (empresas que gestionan servicios) no parece que se justifique un importe menor al resto de los usuarios por el principio de capacidad económica.

Sólo con los motivos expuestos hasta ahora son suficientes para entender que no es posible establecer tasas con precios inferiores para los suministros de los edificios gestionados por concesionarios. Pero es que, además, a nuestro juicio, el argumento de que si dichos servicios fueran gestionados de manera directa por el propio Ayuntamiento estarían exentos, no es, en absoluto, motivo suficiente, pues que el Ayuntamiento no tenga que pagar la tasa en realidad no es porque esté exento, sino porque es el municipio de imposición y, de gestionar directamente el servicio, se produce una confusión entre el acreedor y el deudor, lo que da lugar a la extinción de la deuda, pero no se puede afirmar que el Ayuntamiento está exento de las tasas.

Respecto a la segunda cuestión planteada en la consulta, relativa al equilibrio financiero del contrato concesional, efectivamente, coincidimos con el Ayuntamiento consultante en que el desequilibrio que, en su caso, se produzca debe valorarse en el conjunto de los costes y rendimientos de la explotación. Si bien es cierto que el suministro del agua en una piscina puede suponer el coste más importante de la explotación y que una modificación de la tarifa puede suponer un desequilibrio en la concesión.

Por ello, habrá que determinar en el estudio económico de la concesión cómo se valoraba el coste del agua y si se establecía en dicho estudio un precio inferior al que se cobra al concesionario, porque podría suponer un incremento del coste superior al previsto en la licitación.

En consecuencia, todo dependerá de los ingresos y costes que se hayan fijado en el estudio de viabilidad que sirvieron de base a la licitación.

A nuestro juicio, la Ordenanza fiscal no se puede modificar para reducir el precio del agua que se cobre al concesionario, pero éste tendrá derecho al reequilibrio económico si el precio del agua es superior al previsto en el estudio de viabilidad que sirvió para realizar la licitación.

El art. 290.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, dispone que:

• “Cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, se deberá compensar a la parte correspondiente de manera que se mantenga el equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato.”

Añadiendo el apartado 3º del citado precepto que:

• “En el caso de que los acuerdos que dicte la Administración respecto al desarrollo del servicio carezcan de trascendencia económica, el concesionario no tendrá derecho a indemnización por razón de los mismos.”

Por otra parte, si el precio que actualmente está pagando el concesionario por el suministro del agua era el que estaba previsto en el estudio de viabilidad económica, el Ayuntamiento no debe reducir el precio del agua porque entonces el concesionario tendrá unos mayores beneficios por la reducción del coste.

Conclusiones

1ª. Consideramos que la modificación de la Ordenanza fiscal, consistente en inclusión de tarifa reducida para suministro a edificios e instalaciones de titularidad municipal en las que se presten servicios públicos gestionados de manera indirecta (piscinas municipales e instalaciones deportivas) no se ajusta a la legalidad vigente.

2ª. A nuestro juicio, no concurren razones de interés público ni el Ayuntamiento dispone de potestad tributaria para fijar una tarifa reducida en el suministro a edificios e instalaciones de titularidad municipal en las que se presten servicios públicos gestionados de manera indirecta.

3ª. Coincidimos con el consultante en que el desequilibrio que, en su caso, se produzca debe valorarse en el conjunto de los costes y rendimientos de la explotación.

4ª. Si en el estudio de viabilidad económica que sirvió de base para la licitación de la concesión se establecía un precio inferior al que se cobra al concesionario, podría suponer un incremento del coste superior al previsto en la licitación y el concesionario tendría derecho al reequilibrio económico.

5ª. Si el precio que actualmente está pagando el concesionario por el suministro del agua era el que estaba previsto en el estudio de viabilidad económica, el Ayuntamiento no debe reducir el precio del agua, porque entonces el concesionario tendrá unos mayores beneficios por la reducción del coste.