jun
2021

¿Puede la modificación de importes de los precios públicos aplicarse de forma retroactiva?


Planteamiento

Se ha aprobado recientemente en este ayuntamiento la modificación del texto regulador del precio público por el servicio de escuela pública infantil. Se han modificado los importes y se ha indicado en el texto regulador que la ordenanza entrará en vigor el día de su publicación en el BOP, siendo de aplicación a partir del curso 2020-2021.

Entiendo que debería aplicarse a partir de septiembre de 2021 (curso 2021-2022). ¿O se podría entender que tiene efectos retroactivos a las cuotas pagadas en este curso?

Respuesta

Respecto a la aplicación retroactiva de las ordenanzas fiscales, ya nos hemos posicionado en numerosas consultas, cuya lectura recomendamos:

  • - Modificación de Ordenanza fiscal del IBI con posterioridad al 1 de enero de 2020: ¿cabe aplicar las nuevas bonificaciones a las liquidaciones del ejercicio 2020?
  • - Tasa de basuras: irretroactividad de la modificación de la Ordenanza fiscal y posible reducción o supresión de cuota por no prestación del servicio con motivo del estado de alarma por coronavirus.
  • - Aplicación de bonificación por domiciliación de tributos locales, irretroactividad de Ordenanzas fiscales y devolución de tasas por no prestación de servicios durante el estado de alarma por coronavirus.
  • - ¿Es posible fijar en Ordenanza la reducción del tipo impositivo del IIVTNU con efectos retroactivos?
  • - ¿Puede el Ayuntamiento vincular la cuantificación de la tasa por entrada de vehículos a través de las aceras al valor catastral del inmueble afectado? ¿Cabe derogar la Ordenanza fiscal con efectos retroactivos?
  • - Posible retroactividad favorable de ayudas concedidas por el Ayuntamiento para fomento de la natalidad.

En ellas venimos a concluir que las ordenanzas fiscales no pueden aplicarse a hechos imponibles ya devengados y consumados, por lo que no pueden tener efectos retroactivos.

Dado que los precios públicos son ingresos de derecho público no tributarios, entendemos que lo dicho respecto de las ordenanzas fiscales es perfectamente aplicable a los precios públicos, porque la idea de la que se parte es de que cuando hay que liquidar un determinado ingreso de derecho público (tributario o no tributario), la norma que hay que aplicar es la vigente en el momento de la liquidación, y la modificación de esa norma sólo puede tener efectos hacia el futuro, pero no hacia el pasado, a no ser que una Ley expresamente lo permita.

A nuestro juicio, lo que diremos respecto a las ordenanzas de los tributos es perfectamente aplicable a los precios públicos, porque en general es aplicable a cualquier norma o acto administrativo.

Respecto a las normas, aunque referido a las ordenanzas fiscales, recordemos que el TS es contundente respecto a la irretroactividad de las ordenanzas fiscales en la Sentencia de 16 de julio de 1993, en la que señala que:

  • “A efectos decisorios del problema planteado, es de significar, que la Ley de Bases 7/85, de 2 de abril, en su artículo 70.2, subordina la entrada en vigor de la ordenanza a la publicación de la misma en el Boletín Oficial de la Provincia, al decir que: «no entrará en vigor hasta que se haya publicado íntegramente su texto, y haya, además transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 de tal Ley», pronunciándose en el mismo sentido el artículo 190.1 y 2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, al preceptuar, que :1) «Los acuerdos definitivos de imposición de tributos y las correspondientes ordenanzas reguladoras, así como sus modificaciones, se publicarán íntegramente en el Boletín Oficial de la Provincia», y 2) «De los expresados acuerdos y ordenanzas se remitirá copia a la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma, dentro de los treinta días siguientes a su aprobación, y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado íntegramente su texto conforme a lo previsto en el apartado anterior y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril», preceptos que no solamente no establecen la posibilidad de retroactividad de las Ordenanzas Fiscales que se dicten a su amparo, sino que más bien se pronuncian del modo más terminante por la no retroactividad, al establecer que «no entrarán en vigor hasta que se haya publicado íntegramente su texto y haya además transcurrido el plazo…», por lo que entender que una ordenanza fiscal sometida a esta normativa, puede tener efectos retroactivos, es como manifiesta la parte apelante, establecer retroacción no solamente sin una norma legal que expresamente la establezca, sino presumiéndola en contra de una norma de tal rango que, en definitiva, establece la no retroactividad, no pudiéndose olvidar tampoco que como se señala en la sentencia de 23 de mayo de 1989, la absoluta retroactividad seria un ataque al principio constitucional de seguridad jurídica…la que implica que el Juzgador en caso de duda «haya de decidirse por la no retroactividad siempre que de la norma no se infiera claramente lo contrario».
  • (…) Por otra parte, la naturaleza jurídica de la ordenanza, no es sino la propia de un acto normativo como la califica este Alto Tribunal en su sentencia de 25 de abril de 1986, cuando habla de actos administrativos generales o normativos, o el mismo artículo 106.2 de la Ley de Bases 7/85, de 2 de abril, al establecer que «la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria, se ejercerá a través de las ordenanzas fiscales reguladoras de los Tributos…», y a estos actos normativos o reglamentarios, no le son aplicables las posibilidades de retroactividad que establece el artículo 45.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo que solo se refiere a los actos administrativos estricto sensu o propiamente dichos y no a los demás aspectos del actuar de la Administración, y así esta Sala en su sentencia de 13 de febrero de 1989, ha establecido, que «si bien la retroactividad puede ser establecida por una Ley, es más que dudoso que pueda hacerlo un reglamento…lo que obliga a concluir que la retroactividad queda excluida de la potestad reglamentaria de la Administración».
  • (…) Tampoco cabe la aplicación analógica del artículo 9 de nuestra Constitución, pues si bien es cierto, que este precepto establece la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, lo que hace pensar en la retroactividad de las normas favorables, ello es con los requisitos del artículo 2.3 del Código Civil, aparte que las normas fiscales no son sancionadoras como evidencia que si el anteproyecto de la Constitución Española, se refería a ellas, en su artículo 9.3 las distinguía de dichas normas sancionadoras y de las restrictivas, y al darse redacción definitiva en el texto constitucional, a dicho artículo, excluye expresamente aquella referencia que se hacía en el texto primitivo, por lo que es evidente que ni directamente, ni por aplicación a contrario sensu o por analogía, quepa que sin un texto legal que implícitamente al menos establezca la retroactividad, pueda aplicarse ésta.”

Esta posición ha sido ratificada, entre otras, en la Sentencia del TSJ Galicia de 15 de noviembre de 2019, al indicar que no cabe obviar que el art. 107.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, establece que “Las Ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán a aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el «Boletín Oficial» de la provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, salvo que en las mismas se señale otra fecha”. Añadiendo la Sentencia que:

  • “…el art. 9.3 de la Constitución española establece que la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.”

Y también la DGT, en su Informe de 20 de mayo de 2020, se pronuncia en el mismo sentido, al considerar que las normas a aplicar en la liquidación de un tributo son las normas que se encuentren vigentes en el momento del devengo de dicho tributo. Por tanto, la ordenanza fiscal a aplicar en una determinada liquidación debe haber sido publicada en el correspondiente Boletín Oficial con anterioridad al devengo del tributo, entendida dicha publicación como publicación íntegra y definitiva: 

  • “En este sentido se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Supremo (…), al dejar sentado que «producida la vigencia de las Ordenanzas a partir de su publicación definitiva e íntegra, no cabe que las mismas gocen de virtualidad retroactiva y se aplique, en contra de los principios jurídicos más elementales, a unas situaciones –los devengos liquidatorios producidos con anterioridad a dicha fecha- cuyos hechos imponibles eran anteriores, ostensiblemente, a la citada fecha de publicación.».
  • (…) Las normas tributarias, como regla general, no tienen efectos retroactivos. Las Leyes pueden, excepcionalmente, establecer la aplicación retroactiva de una norma tributaria. Es necesario que una norma con rango de Ley prevea y habilite para que una norma reglamentaria, en este caso, una ordenanza fiscal, tenga efectos retroactivos. Solo en la medida en que una norma con rango de Ley permita, para supuestos determinados, la aplicación anticipada de una figura tributaria, respecto de la fecha de publicación de la ordenanza reguladora, solo entonces podrá la Corporación Local, habilitada por dicha norma legal singular, acordarlo y hacerlo constar, así, en aquella.
  • Por tanto, debido a que en el período de estado de alarma no se ha establecido una norma con rango de Ley que prevea y habilite efectos retroactivos a las ordenanzas fiscales, las ordenanzas a aplicar para ambos tributos son las vigentes en la fecha en que se produce su devengo, es decir, las ordenanzas vigentes a fecha 1 de enero de 2020.”

Y en lo que se refiere a los actos administrativos, el art. 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, determina que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.

Añadiendo el apartado 3º del citado precepto, respecto a la retroactividad de los actos administrativos, que excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

En consecuencia, si el precio público se configura como una ordenanza, ésta no puede tener efectos retroactivos. Y si se configura como un acto administrativo, no caben tampoco efectos retroactivos, porque no se dictan en sustitución de actos anulados, y en el caso de que fueran de menor importe y se considerara que tienen efectos favorables para el interesado, cabría tener en cuenta que está perjudicando la hacienda municipal y debería justificarse el porqué de esa eficacia retroactiva, que sería, sin duda, muy cuestionable.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, la aplicación de los precios públicos debe realizarse desde que haya entrado en vigor la modificación efectuada sobe los importes, por lo que no es posible la aplicación retroactiva de los precios públicos.

2ª. En consecuencia, los precios públicos aprobados ahora no pueden aplicarse al curso 2020-2021, sino al 2021-2022.