¿Puede el ayuntamiento tramitar contratos menores para obras de carácter recurrente?

Planteamiento

El ayuntamiento dispone de un polideportivo municipal. En marzo de 2025, el gobierno autonómico requirió al ayuntamiento la realización de determinadas obras de acondicionamiento del polideportivo, otorgando un plazo de ejecución hasta marzo de 2026.

En noviembre de 2025 se procedió a la reparación del sistema de ACS (máquina de prevención de legionela), tramitándose mediante contrato menor, dado que por su importe, plazo y urgencia encajaba en dicha figura contractual. Desde secretaría se advirtió entonces que, en caso de futuras obras, no podría recurrirse nuevamente al contrato menor para evitar un posible fraccionamiento del objeto del contrato.

Actualmente, se pretende realizar nuevas obras de arreglo y acondicionamiento de instalaciones y/o infraestructuras del edificio mediante contrato menor. Desde secretaría se considera que ello constituiría un fraccionamiento del objeto del contrato y que, en consecuencia, sería necesario licitar mediante un procedimiento abierto -simplificado o supersimplificado, según proceda-.

Se solicita opinión jurídica al respecto.

Respuesta

El expediente de contrato menor se regula en el art. 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-. La tramitación del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales máximos permitidos. Asimismo, se requerirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente. En el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras.

Los límites del contrato menor son:

• - cuantitativo: el art. 118 LCSP 2017 señala que el importe máximo es de 40.000 euros, cuando se trate de contratos de obras;

• - temporal: el art. 29 LCSP 2017 señala que los contratos menores no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga;

• - cualitativo: la Resolución de 6 de marzo de 2019, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, por la que se publica la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero, sobre contratos menores, regulados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, válida como criterio de interpretación de contratos menores, aunque no tiene carácter vinculante para las entidades locales, señala que no podrán ser objeto de un contrato menor prestaciones que tengan carácter recurrente, de forma que, año tras año, respondan a una misma necesidad para la entidad contratante, de modo que pueda planificarse su contratación y hacerse por los procedimientos ordinarios.

El grueso de la doctrina contractual descarta la posibilidad de utilizar la figura del contrato menor como medio de satisfacer necesidades recurrentes, repetitivas o periódicas, ciñendo la utilización del mismo, con carácter excepcional, para atender necesidades puntuales o esporádicas. Por tanto, al recurrir a la figura del contrato menor para cubrir cometidos previsibles se correría el riesgo de incurrir en fraccionamiento ilícito del contrato.

Así, la JCCP del Estado ha venido a clarificar en diversos informes la posibilidad o no de uso del contrato menor para actuaciones recurrentes. Entre dichos informes cabe destacar el Informe 41/2017, de 2 de marzo de 2018, y el Informe 42/2017, de 2 de marzo de 2018 , que recogen la siguiente interpretación:

• “Por esta razón, la exigencia de que el contratista no haya suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superen el umbral establecido debe interpretarse de modo que lo que la norma impide no es que se celebren otros contratos menores por el mismo operador económico sin límite alguno, sino que la conducta prohibida y que, por consecuencia, debe ser objeto de la necesaria justificación, consiste en que se celebren sucesivos contratos cuyas prestaciones constituyan una unidad y cuya fragmentación resulte injustificada en dos supuestos: bien por haber existido un previo contrato de cuantía superior al umbral y que, sin embargo, se desgaja sin motivo en otros contratos menores posteriores con prestaciones que debieron formar parte del primer contrato, o bien porque esto se haga fraccionando indebidamente el objeto en sucesivos contratos menores”.

Es decir, debe justificarse que no se han separado las prestaciones que forman la unidad funcional del objeto del contrato con el único fin de eludir las normas de publicidad en materia de contratación. En este sentido, el criterio relativo a la unidad funcional para distinguir si existe fraccionamiento en un contrato menor estriba en si se pueden separar las prestaciones que integran el citado contrato; y en el caso de que se separen, si las prestaciones cumplen una función económica o técnica por sí solas. Así, la justificación debe versar sobre la indispensable e intrínseca vinculación entre las prestaciones en cuestión para la consecución de un fin, esto es, la satisfacción de la necesidad que motiva la celebración del contrato.

En la misma línea se pronuncia el Informe 3/2018, de 13 de febrero de la JCCA de Aragón, al considerar que:

• “Puede presumirse que el objetivo de la nueva regulación de los contratos menores es prevenir su utilización para la cobertura de necesidades periódicas o recurrentes, que podrían satisfacerse mediante otros procedimientos de contratación si la necesaria planificación fuese adecuada. Esto está en línea con los pronunciamientos de diversos órganos consultivos o de control externo que, como el Tribunal de Cuentas en su informe núm. 1151/2016, de 27 de abril de 2016, de fiscalización de la contratación menor celebrada por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, ejercicio 2013, recalca que no pueden utilizarse los contratos menores para atender necesidades periódicas y previsibles. El carácter recurrente de la necesidad se plasmará en objetos de los contratos idénticos o al menos similares, por lo que tiene pleno sentido que los límites cuantitativos para evitar ese uso abusivo de la contratación menor se apliquen separadamente para cada tipo contractual”.

De esta manera, para acudir a la figura del contrato menor no basta únicamente que se cumpla el requisito del importe, sino que igualmente debemos considerar la existencia de una necesidad puntual, no recurrente y repetitiva, en el motivo de dicha contratación. Y ello, no solo porque el art. 99 LCSP 2017 prohíbe expresamente la posibilidad de fraccionar el objeto del contrato, sino igualmente porque así lo han interpretado las diversas juntas consultivas, a lo que debemos añadir la necesidad de programación en materia contractual que tienen las Administraciones, conforme el art. 28.4 LCSP 2017.

El Informe 6/2018, de 12 de julio, de la JCCA de Andalucía , entiende que:

• “… aplicando los criterios de interpretación contenidos en el art.3.1 CC, que la finalidad de esta norma, atendiendo al contenido completo del artículo y a su contexto, es evitar que se altere el objeto del contrato para eludir los principios básicos de publicidad y transparencia de los procedimientos de contratación, no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores, libertad de acceso a la contratación pública y eficiencia en la utilización de los fondos públicos”.

Por ello, en el supuesto planteado, el órgano de contratación deberá justificar que el objeto del contrato es cualitativamente distinto al del contrato menor celebrado con anterioridad, a requerimiento del gobierno autonómico, o bien que, aun cuando las prestaciones que constituyen el objeto de esos contratos menores son equivalentes, no haya duda alguna de que no constituyen una unidad funcional o de ejecución en lo económico y en lo jurídico.

Asimismo, podría considerarse que no hay un fraccionamiento indebido del contrato cuando las diversas partes de la prestación que se contratan por separado (reparación del sistema de ACS y las nuevas obras de arreglo y acondicionamiento de instalaciones y/o infraestructuras del edificio) son susceptibles de aprovechamiento o utilización por separado por no constituir una unidad funcional u operativa entre ellas.

En cambio, debe considerarse que hay un fraccionamiento indebido cuando estemos ante varios objetos que están vinculados entre sí, de tal forma que la ejecución y explotación de uno o varios de ellos son necesarios para la ejecución y explotación de cualquiera de los demás, o cuando los objetos sean semejantes y dependientes entre sí.

Por lo anteriormente indicado, es imprescindible delimitar correctamente la unidad funcional o de ejecución, entendiendo que existe una unidad funcional del contrato cuando los elementos son inseparables para el logro de una finalidad o éstos son imprescindibles para el correcto funcionamiento de aquello que se pretende conseguir mediante la celebración del contrato.

Conclusiones

1ª. Para acudir a la figura del contrato menor no basta únicamente que se cumpla el requisito del importe, sino que igualmente debemos considerar la existencia de una necesidad puntual, no recurrente y repetitiva, en el motivo de dicha contratación. Y ello, no solo porque el art. 99 LCSP 2017 prohíbe expresamente la posibilidad de fraccionar el objeto del contrato, sino igualmente porque así lo han interpretado las diversas juntas consultivas, a lo que debemos añadir la necesidad de programación en materia contractual que tienen las Administraciones, conforme el art. 28.4 LCSP 2017.

2ª. En este sentido, el criterio doctrinal relativo a la unidad funcional para distinguir si existe fraccionamiento en un contrato menor estriba en si se pueden separar las prestaciones que integran el citado contrato; y en el caso de que se separen, si las prestaciones cumplen una función económica o técnica por sí solas.

3ª. Por ello, el órgano de contratación en este caso, deberá justificar que el objeto del contrato es cualitativamente distinto al del contrato menor celebrado con anterioridad, o bien que, aun cuando las prestaciones que constituyen el objeto de esos contratos menores son equivalentes, no haya duda alguna de que no constituyen una unidad funcional o de ejecución en lo económico y en lo jurídico. En caso contrario, deberían satisfacerse mediante otros procedimientos de contratación si la necesaria planificación fuese adecuada.