¿Puede el ayuntamiento restringir el acceso de vehículos pesados al centro urbano por motivos medioambientales y de protección del descanso de la población?

Planteamiento

El ayuntamiento ha restringido el acceso de vehículos de gran tonelaje al centro urbano alegando motivos medioambientales; en concreto, la medida tiene como finalidad garantizar, entre otros bienes jurídicos, el descanso de la ciudadanía durante el horario nocturno. Esta decisión implica que los camiones con destino a varios polígonos industriales próximos deban utilizar una ruta alternativa de mayor longitud que, además, incluye tramos sujetos al pago de peajes de autovía.

Ante esta situación, varias empresas ubicadas en dichos polígonos han interpuesto recurso potestativo de reposición contra el acuerdo municipal, fundamentándolo en diversos argumentos.

En primer lugar, alegan que la ruta alternativa genera perjuicios de difícil reparación -como el incremento de costes, el aumento de las distancias y los tiempos de transporte, la pérdida de competitividad empresarial o una eventual afectación al empleo-, por lo que solicitan la suspensión de la ejecución del acuerdo impugnado. El ayuntamiento sostiene que la protección de la salud y el descanso de la ciudadanía constituye un interés público prevalente frente a los posibles perjuicios económicos que puedan sufrir las empresas afectadas.

¿Existe fundamentación jurídica suficiente para denegar la suspensión del acto impugnado?

Asimismo, las empresas anuncian que se reservan el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, al considerar que, además del perjuicio económico ocasionado, no tienen el deber jurídico de soportar las consecuencias derivadas de una medida de esta naturaleza.

¿Podría entenderse que una eventual compensación económica debería articularse mediante el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración?

Por otra parte, manifiestan que la medida adoptada vulnera el principio de proporcionalidad, al considerar que se ha optado por la alternativa más restrictiva de entre las posibles.

¿Qué otras medidas menos gravosas podrían haberse valorado?

Finalmente, critican que no se haya elaborado un estudio previo sobre el impacto económico de la restricción ni un análisis específico de movilidad.

¿Qué informes o estudios resultarían necesarios para la implantación de una medida de esta naturaleza?

Respuesta

El art. 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local-LRBRL-, establece que:

• “El municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

• • (…) g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad”.

Por su parte, el art. 7 del RDLeg 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial -TRLTSV- (legislación estatal en la que se concreta esta competencia municipal) indica que corresponde a los municipios:

• “a) La regulación, ordenación, gestión, vigilancia y disciplina, por medio de agentes propios, del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.

• b) La regulación mediante ordenanza municipal de circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social.

• (…)

• g) La restricción de la circulación a determinados vehículos en vías urbanas por motivos medioambientales”.

De acuerdo con esta habilitación normativa, el ayuntamiento puede limitar el acceso de vehículos de gran tonelaje al centro urbano cuando la medida responda a finalidades de interés público, siempre que la decisión se adopte de forma justificada.

Esta competencia debe ponerse en relación con el art. 18 TRLTSV, sobre supuestos especiales del sentido de circulación y restricciones, que establece lo siguiente:

• “Cuando razones de seguridad o fluidez de la circulación lo aconsejen, o por motivos medioambientales, se podrá ordenar por la autoridad competente otro sentido de circulación, la prohibición total o parcial de acceso a partes de la vía, bien con carácter general o para determinados vehículos, el cierre de determinadas vías, el seguimiento obligatorio de itinerarios concretos, o la utilización de arcenes o carriles en sentido opuesto al normalmente previsto”.

En este sentido también el art. 38.6 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, afirma expresamente en relación con esta cuestión:

• “Cuando los órganos competentes en materia de regulación, ordenación, gestión y vigilancia del tráfico dispongan, respecto de los vehículos pesados, el cierre o la restricción del acceso a la circulación de carreteras o tramos por razones de seguridad, fluidez del tráfico o por motivos medioambientales; podrá exigirse a dichos vehículos que, para seguir el mismo itinerario, se desvíen por la totalidad o parte de una autopista cuya utilización conlleve el pago de peajes. El peaje aplicable a estos vehículos podrá bonificarse, en su caso, en la cuantía que se determine en el expediente por el que se modifiquen las condiciones de explotación de la autopista. Mediante convenio entre las Administraciones interesadas podrá pactarse la contribución de cada una de ellas a dicha bonificación”.

De acuerdo con los términos de estos artículos de la normativa estatal, aplicables a las entidades locales vascas y que habilitan para el ejercicio de las atribuciones correspondientes sobre las vías destinadas al tráfico de vehículos que sean de su titularidad, parece evidente que, en función de los intereses generales que deban ser priorizados en cada caso, el ayuntamiento podrá restringir el tránsito de vehículos pesados, atendiendo a criterios sociales y ambientales que deben quedar plenamente justificados en el correspondiente expediente administrativo.

Por ello, el expediente debería incorporar, además del informe de la Policía Local, un estudio técnico de movilidad y tráfico que analice los itinerarios alternativos y su capacidad, un estudio ambiental que justifique la incidencia del tránsito de vehículos pesados sobre el descanso de la población y valore los efectos de la medida sobre las emisiones y la calidad del aire, un análisis de las alternativas menos gravosas (como limitaciones exclusivamente nocturnas, autorizaciones especiales, implantación gradual, etc.), y una valoración de las repercusiones económicas de la medida.

En relación con la solicitud de suspensión formulada en el recurso potestativo de reposición, el art. 117 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-LPACAP-, establece que:

• “1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

• 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:

• • a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

• • b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley”.

La Administración podría denegar la suspensión alegando que esta supondría mantener la afección al descanso, la salud y el medio ambiente urbano que precisamente se pretende evitar. En todo caso, deberá resolver expresamente la solicitud dentro del plazo previsto en el art. 117.3 LPACAP, esto es, transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para decidir sobre la misma, para evitar la suspensión por silencio.

En cuanto a la eventual responsabilidad patrimonial anunciada por las empresas, hay que tener en cuenta los arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público-LRJSP-. Sin embargo, el incremento de los costes de transporte o la obligación de utilizar un itinerario alternativo no determinan por sí mismos que se genere un derecho de indemnización, pues debe acreditarse que se está ante un daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y, sobre todo, que se trate de un daño antijurídico. En la medida que la Administración actúa en ejercicio de sus potestades de ordenación del tráfico mediante una medida general, objetiva y justificada, los perjuicios económicos que pudieran derivar de dicha resolución entendemos que no serían indemnizables a cargo de la Administración.

Por otro lado, en el expediente sí que debería quedar justificado no solo que la medida resulta idónea para alcanzar la finalidad pública consistente en la reducción de las molestias derivadas del tráfico pesado y la protección del descanso nocturno de la población, sino también que constituye la alternativa menos gravosa de entre las posibles y que resulta proporcional y eficaz, mediante una motivación adecuada que permita conocer las razones por las que se rechazaron otras medidas menos restrictivas y por las que la solución finalmente adoptada constituye la opción más adecuada para la satisfacción del interés general perseguido. En esta línea, la sentencia del TSJ Cataluña de 21 de marzo de 2022 destaca, por ejemplo, que la implantación de restricciones permanentes en materia de tráfico requiere una motivación suficiente sobre su necesidad, proporcionalidad, estudio de las alternativas menos restrictivas y una valoración de sus repercusiones económicas y sociales, exigencias que deberían tener en cuenta, por tanto.

Conclusiones

1ª. Los municipios pueden restringir la circulación de vehículos de gran tonelaje por motivos medioambientales e imponer itinerarios alternativos, siempre que la medida responda al interés público y esté suficientemente motivada.

2ª. En el expediente debe quedar justificada la necesidad, idoneidad y proporcionalidad de la restricción mediante una adecuada justificación técnica, incorporando, al menos, informe de la Policía Local, así como un estudio técnico de movilidad, un estudio ambiental, un análisis de alternativas menos gravosas y la valoración del impacto económico de las medidas.

3ª. La Administración puede denegar la suspensión del acto cuando, conforme al art. 117 LPACAP, el interés público en la protección de la salud, el medio ambiente y el descanso de la ciudadanía resulte prevalente frente a lo alegado por las empresas.

4ª. El incremento de los costes de transporte o la utilización de un itinerario alternativo no generan por sí solos derecho a indemnización, siendo preciso para ello acreditar los requisitos de la responsabilidad patrimonial y, en particular, el carácter antijurídico del daño, que aquí entendemos no concurriría.