¿Puede el ayuntamiento otorgar subvención nominativa a asociación sin ánimo de lucro para la puesta en funcionamiento de servicio de atención diurna para personas con diversidad funcional?

Planteamiento

El ayuntamiento tiene previsto en el presupuesto municipal una subvención nominativa en favor de una asociación sin ánimo de lucro para ayudar a ésta a adquirir, adecuar y equipar un determinado local con el fin de que dicha asociación pueda poner en funcionamiento un servicio de atención diurna para personas con diversidad funcional.

Existen discrepancias sobre la competencia municipal para prestar dicha ayuda.

De un lado, se considera que de conformidad con la Ley 3/2019, de servicios sociales inclusivos de la Comunitat Valenciana, los servicios de escuela de autonomía y centro ocupacional han de tratarse como servicios de atención primaria de carácter específico, de acuerdo con la definición de la misma del art. 15.2 en relación con el art. 18.2.d) de la citada Ley. Y, al estar contemplados en el art. 28.1.h) “los servicios de atención diurna y nocturna...”como competencia de la Generalitat, parece claro que no nos encontramos ante una competencia propia municipal, sino de la comunidad autónoma, susceptible de delegación en las entidades locales. En consecuencia, para realizar algún tipo de gasto es necesario que exista delegación de competencias o bien tramitar expediente para el ejercicio de competencias distintas de las propias o de las delegadas, a que se refiere el art. 7.4 LRBRL.

Desde otro lado, se argumenta que no es necesario acudir al art. 7.4 LRBRL, dado que se trata de la concesión directa de una ayuda a una asociación sin ánimo de lucro, inscrita en el Registro Municipal de Asociaciones, que desarrolla su actividad en el municipio, siendo el servicio de atención diurna a prestar por la asociación un servicio que redunda en beneficio de los vecinos del municipio.

¿Qué posición considera más acertada?

El convenio es el instrumento pensado para canalizar esta subvención nominativa. Dado que la adquisición, adecuación y equipación del local se va a llevar a cabo con fondos públicos, ¿qué garantías deberían recogerse en el convenio en defensa del interés municipal? ¿Cuál sería la consecuencia en el supuesto de que la asociación, en algún momento, dejase de usar el local o lo haga para una finalidad distinta de la prevista de “servicio de atención diurna para personas con diversidad funcional”? ¿o si cediese el local a un tercero?

Respuesta

En primer lugar, la consulta planteada debe analizarse desde la perspectiva relativa a cuál es la verdadera finalidad de la misma, ya que la subvención nominativa, que se plasmará mediante su adjudicación directa y formalización del pertinente convenio, no puede emplearse para encubrir una actividad prestacional de la Administración.

En ese sentido, el Informe 5/2008, de 17 de noviembre, de la JCCA de la C. Valenciana, incide en la diferencia entre contrato y convenio, de forma que afirma que:

• “En estos circunstancias, el objeto del contrato y la existencia de precios o derechos de explotación, en su caso, percibidos por una sola de las partes (prestadora) y pagados por la otra (beneficiaria o receptora de la prestación) son decisivos para discernir ante la posibilidad de establecer convenios de colaboración. Si el objeto del convenio responde a una tipología de contrato público y a cambia de las prestaciones o bienes objeto del mismo se satisface un precio, o se concede el derecho a la explotación de tales bienes por el contratista, estaríamos ante un contrato sometido a la LCSP y, por tanto, la suscripción del convenio directamente con entidades públicas o privadas vulneraria los principios básicos de la contratación pública, a saber, libre concurrencia, publicidad e igualdad de trato y no discriminación.”

En similares términos se pronuncia el Dictamen 53/2010, de 10 de diciembre, de la JCCP del Estado, sobre “Guía sobre Contratación Pública y Competencia”, o el Informe 57/2003, de 30 de marzo de 2004, de la JCCP del Estado.

Por tanto, ha de señalarse que no cabe que el ayuntamiento otorgue una subvención para que un tercero realice una prestación que debería llevar a cabo el ayuntamiento o, simplemente, otorgar una subvención para eludir la licitación de un contrato administrativo.

Fuera de dichos supuestos, cabrá el otorgamiento de la correspondiente subvención.

En ese sentido, la Ley 3/2019, de 18 de febrero, de la Generalitat, de servicios sociales inclusivos de la Comunitat Valenciana, territorial de la entidad consultante, señala en el art. 29.1 que los municipios de la Comunidad Valenciana, por sí solos o agrupados, de conformidad con la normativa de régimen local, así como de aquella normativa de ámbito estatal y autonómico que sea aplicable, tendrán las competencias propias siguientes:

• a) Detección y estudio de las situaciones de necesidad social en su ámbito territorial, fomentando la colaboración con todos sus agentes sociales.

• b) La provisión y la gestión de los servicios sociales de atención primaria de carácter básico a los que hace referencia el art. 18.1.

• c) La dotación de espacios, equipamientos y el personal suficiente y adecuado para la provisión de las prestaciones de la atención primaria.

• d) Los servicios de infancia y adolescencia, violencia de género y machista, diversidad funcional o discapacidad y trastorno mental crónico de la atención primaria de carácter específico regulados en la presente ley.

• e) La colaboración en las funciones de inspección y control de la calidad de acuerdo con la legislación autonómica.

• f) La supervisión de casos, la formación, la asistencia técnica y la orientación de las personas profesionales del Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales de su ámbito competencial.

• g) La garantía de la suficiencia financiera, técnica y de recursos humanos de las prestaciones garantizadas que sean objeto de su competencia dentro del Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales, con la colaboración de la Generalitat o la diputación provincial correspondiente.

• h) Cualquier otra competencia que les sea atribuida por una disposición legal y por la normativa vigente.

Por tanto, en el supuesto planteado, no cabe justificar la eventual subvención al amparo de lo prevenido en el art. 28 de la citada norma autonómica, ya que si se pretendiera justificar el eventual otorgamiento de una subvención al amparo de dicho artículo, en puridad, lo que se estaría reconociendo es que se pretende ejercer una actividad para la cual no se dispone de competencia mediante la concesión de una subvención, lo cual no es posible.

Tampoco vemos ajustada a derecho la justificación en base a que estamos ante una actividad que redunda en beneficio de los vecinos, ya que, a fecha de hoy, los municipios deben circunscribir su ámbito de actuación en base al ejercicio de competencias propias, impropias y delegadas según los términos del marco normativo legalmente establecido.

Por ello, entendemos que, en el caso de ser viable la posible concesión de la subvención nominativa planteada, siempre y cuando no encubra la prestación de un servicio de competencia municipal, podrá justificarse su eventual otorgamiento en base a la previsión competencial que recoge el art. 29.1.a) de la Ley 3/2019, en la vertiente de detección y estudio de las situaciones de necesidad social en su ámbito territorial, fomentando la colaboración con todos sus agentes sociales.

Y es ahí donde entendemos que está el matiz fundamental: la subvención sólo estará justificada en su vertiente de colaboración incardinada en la actividad de fomento, que dicho artículo reconoce.

En otro orden, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, dispone en el art. 28.1 que la resolución de concesión y, en su caso, los convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones establecerán las condiciones y compromisos aplicables de conformidad con lo dispuesto en la LGS y su reglamento, aprobado por RD 887/2006, de 21 de julio -RLGS-.

Asimismo, dicho art. 28.1 LGS dispone que los convenios serán el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, o en los de las corporaciones locales, sin perjuicio de lo que a este respecto establezca su normativa reguladora.

En ese sentido, el convenio mediante el cual se plasmarán los términos de la concesión de la subvención nominativa, deberá detallar el régimen de ejercicio de la actividad que se fomenta, condiciones de ejercicio, así como, principalmente, los supuestos en los cuales se incurrirá en un supuesto de reintegro de subvención.

Así, el art. 37.1 LGS señala que procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

• a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquellas que lo hubieran impedido.

• b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

• c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el art. 30 LGS y, en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

• d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el art. 18.4 LGS.

• e) Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los arts. 14 y 15 LGS, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

• f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

• g) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

• h) La adopción, “en virtud de lo establecido en los arts. 87 a 89 del Tratado de la Unión Europea”, de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro.

• i) En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.

Por tanto, el hecho de que la entidad beneficiaria de la subvención destinara el local a otros fines, ajenos al cumplimiento del objeto de la subvención, o cediera el uso de éste a terceros, conllevaría incurrir en un supuesto de reintegro de la subvención, en los términos de los arts. 41 y ss LGS.

Conclusiones

1ª. No cabe que el ayuntamiento otorgue una subvención para que un tercero realice una prestación que debería llevar a cabo el ayuntamiento o, simplemente, otorgar una subvención para eludir la licitación de un contrato administrativo.

2ª. Fuera de dichos supuestos, en el ámbito competencial que corresponda al ente local, y en la vertiente de la actividad de fomento, cabrá el otorgamiento de la correspondiente subvención.

3ª. En el supuesto planteado, no cabe justificar la eventual subvención al amparo de lo prevenido en el art. 28 de la Ley 3/2019, ya que si se pretendiera justificar el eventual otorgamiento de una subvención al amparo de dicho artículo, en puridad, lo que se estaría reconociendo es que se pretende ejercer una actividad para la cual no se dispone de competencia mediante la concesión de una subvención, lo cual no es posible.

4ª. Tampoco vemos ajustada a Derecho la justificación en base a que estamos ante una actividad que redunda en beneficio de los vecinos, ya que, a fecha de hoy, los municipios deben circunscribir su ámbito de actuación en base al ejercicio de competencias propias, impropias y delegadas según los términos del marco normativo legalmente establecido.

5ª. Así pues, en el caso de ser viable la posible concesión de la subvención nominativa planteada, siempre y cuando no encubra la prestación de un servicio de competencia municipal, podrá justificarse su eventual otorgamiento en base a la previsión competencial del art. 29.1.a) de la Ley 3/2019, en la vertiente de detección y estudio de las situaciones de necesidad social en su ámbito territorial, fomentando la colaboración con todos sus agentes sociales, ya que la subvención sólo estará justificada en su vertiente de colaboración incardinada en la actividad de fomento, que dicho artículo reconoce.

6ª. El convenio mediante el cual se plasmarán los términos de la concesión de la subvención nominativa, deberá detallar el régimen de ejercicio de la actividad que se fomenta, condiciones de ejercicio, así como, principalmente, los supuestos en los cuales se incurrirá en un supuesto de reintegro de subvención.

7ª. La consecuencia en el supuesto de que la asociación, en algún momento, dejase de usar el local o lo haga para una finalidad distinta de la prevista de servicio de atención diurna para personas con diversidad funcional o cediese el local a un tercero, conllevaría incurrir en un supuesto de reintegro de la subvención, en los términos de los arts. 41 y ss LGS.