¿Puede el ayuntamiento conceder ayudas humanitarias de carácter internacional para instrumentar una subvención con destino a los refugiados ucranianos?

Planteamiento

Hace una semana llegó al municipio un grupo de ucranianos huidos de su país por la invasión de Rusia. El ayuntamiento les ha buscado unas viviendas con la idea de pagar a los propietarios un alquiler mientras estas personas puedan empezar a trabajar o encuentren trabajo.

¿Este alquiler entra dentro de las subvenciones?

¿Durante cuánto tiempo puede pagar el ayuntamiento dicho alquiler de las viviendas?

¿Es posible que dichos pagos se efectúen por el ayuntamiento como gastos imprevistos? es mejor codificarlos como transferencias corrientes a entidades sin ánimo de lucro.

Respuesta

La LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera -LOEPYSF-, prevé en su art. 31 que:

• “El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales incluirán en sus Presupuestos una dotación diferenciada de créditos presupuestarios que se destinará, cuando proceda, a atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio. 

• La cuantía y las condiciones de aplicación de dicha dotación será determinada por cada Administración Pública en el ámbito de sus respectivas competencias.” 

Posteriormente, el RD-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros, reguló en su art. 18.4, en relación con el plan de ajuste vinculado al mecanismo o plan de pago a proveedores, que:

• “Las Entidades Locales que no contaran en su presupuesto con un fondo de contingencia deberán crearlo en su presupuesto correspondiente a 2014 y sucesivos con una dotación mínima de 0.5 por ciento del importe de sus gastos no financieros, y así lo harán constar en su plan de ajuste.” 

En virtud de lo anteriormente regulado, fue necesario adaptar la Orden EHA/3565/2008, de 3 diciembre de 2008, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, a través de la Orden HAP/419/2014, de 14 marzo de 2014, introduciendo un nuevo grupo de programa, 929, “imprevistos y funciones no clasificadas”, así como un nuevo capítulo, el V, denominado “fondo de contingencia y otros imprevistos”. 

Dicho capítulo comprende “la dotación al Fondo de Contingencia al que se refiere el art. 31 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que obligatoriamente han de incluir en sus presupuestos las Entidades Locales del ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, para la atención de necesidades imprevistas, inaplazables y no discrecionales, para las que no exista crédito presupuestario o el previsto resulte insuficiente. Las entidades locales no incluidas en aquel ámbito subjetivo aplicarán este mismo criterio en el caso de que aprueben la dotación de un Fondo de contingencia con la misma finalidad citada”. 

Dicho capítulo se desarrolla en el art. 50 denominado “Dotación al Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria” y concepto 500 denominado “Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria. Art. 31 Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”.

Como anteriormente se ha definido, la aplicación presupuestaria 929.500 tiene por objeto disponer de una bolsa económica para la atención de necesidades imprevistas, inaplazables y no discrecionales, para las que no exista crédito presupuestario o el previsto resulte insuficiente.

La ejecución del gasto de dicha aplicación no es directa, es decir, sobre ella no se autorizan, comprometen y reconocen obligaciones, sino que sirve exclusivamente para dotar de financiación a las modificaciones presupuestarias que tengan por objeto habilitar crédito en función del tipo de gasto que sea necesario realizar (créditos extraordinarios y suplementos de crédito), y que vendrá determinado por la conjunción de las clasificaciones por programa (antigua funcional), económica, y orgánica, si esta última procede .

En el documento denominado “Aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las entidades locales , contestaciones a las consultas más frecuentes” publicado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública (1ª edición, marzo de 2018), en consulta planteada en relación al fondo de contingencia, aclara algo más los conceptos o requisitos que habilitan al uso del citado mecanismo objeto de consulta. Con respecto a su carácter inaplazable, debe entenderse “que no pueda demorarse su atención, lo cual puede constatarse en el caso que se plantea en atención al inminente peligro que en este caso acontece sobre personas y bienes (…)”. 

Sobre su imprevisibilidad, se clarifica “que no haya sido posible anticiparse a su eventual contingencia a través de la planificación presupuestaria anual”. 

Por último, en relación a la no discrecionalidad, se considera que la necesidad supone “que no corresponda su determinación al libre arbitrio de la autoridad local competente, sino que tenga su origen en una obligación legal y válidamente contraída en el ejercicio de las competencias de la Corporación Local”. 

Puede completarse lo anterior, con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP-, en su art. 50.1 in fine, donde se establece que:

• “En ningún caso podrá utilizarse el Fondo para financiar modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración, que carezcan de cobertura presupuestaria.” 

Por lo tanto lo lógico sería transferir el crédito desde el fondo de contingencia a una aplicación presupuestaria que dentro del capítulo 4 tuviese como programas las ayudas humanitarias.

Por lo tanto, sí es posible que dichos pagos se efectúen por el ayuntamiento como gastos imprevistos.

Por otra parte, y con respecto a la posibilidad de subvencionar ayudas humanitarias, y dentro de estas los gastos correspondientes a alquileres, se plantea la posibilidad de financiar estas ayudas dentro del ámbito competencial.

Es el art. 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local -LRBRL-, el que establece, en relación a las competencias, que:

• “1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo. 

• 2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: 

• • e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.”

Además, es el art. 26.1.a) LRBRL el que prevé como servicio obligatorio para los municipios de población superior a 20.000 habitantes las competencias anteriormente citadas.

Por otra parte, con carácter general, las comunidades autónomas han regulado también como propias, competencias en materia de asistencia social, inmigración, arraigo o integración, etc., tanto en los estatutos de autonomía, como en las correspondientes leyes de régimen local.

Independientemente de lo anterior, en el ámbito de la cooperación internacional, debe tenerse en cuenta la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, en cuyo art. 20 prevé lo siguiente:

• “1. La cooperación para el desarrollo que se realice desde las Comunidades Autónomas y las Entidades locales, expresión solidaria de sus respectivas sociedades, se inspira en los principios objetivos y prioridades establecidas en la sección 2.ªdel capítulo I de la presente Ley. 

• 2. La acción de dichas entidades en la cooperación para el desarrollo se basa en los principios de autonomía presupuestaria y autorresponsabilidad en su desarrollo y ejecución, debiendo respetar las líneas generales y directrices básicas establecidas por el Congreso de los Diputados a que se refiere el art. 15.1 de la presente Ley y el principio de colaboración entre Administraciones públicas en cuanto al acceso y participación de la información y máximo aprovechamiento de los recursos públicos.” 

Por tanto, si bien es cierto que para la finalidad humanitaria que se plantea en la consulta, no despierta dudas la concurrencia de las circunstancias de la imprevisibilidad y su inmediatez, sin embargo, en relación a la no discrecionalidad, entendemos que al tratarse de un concepto jurídico indeterminado, cuya definición no ha quedado detallada suficientemente por el legislador, y que puede ser objeto de interpretación, no sería una cuestión íntegramente pacífica; no obstante lo anterior, consideramos, salvo mejor criterio, que no todas las actuaciones de naturaleza humanitaria podrían estar amparadas por su carácter no discrecional, y vinculadas al ejercicio de competencias propias municipales; así, a título de ejemplo, sí parece que podrían acogerse a tal mecanismo de financiación aquellas que estuvieren relacionadas con la atención integral a los refugiados acogidos en el municipio, gastos de alojamiento, manutención, etc.

Por lo tanto, sí se puede considerar que estas ayudas humanitarias entran dentro del ámbito competencial de cooperación al desarrollo, y dentro de los gastos subvencionables entrarían los gastos de alojamiento como el alquiler de las viviendas.

Respecto a la duración de la ayuda o subvención, habrá que estar a lo que disponga el convenio que apruebe estas ayudas directas, siempre que tenga una duración determinada pudiendo prorrogarse anualmente hasta un máximo de duración.

A estos efectos las transferencias corrientes pueden tratarse como gastos plurianuales, de conformidad con lo previsto en el art. 174.2.e) del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-.

Conclusiones

1ª. Entendemos que solamente sería posible la aplicación del fondo de contingencia con la finalidad de financiar créditos extraordinarios o suplementos de crédito para la atención de actuaciones humanitarias, siempre que tengan su origen en una obligación legal y válidamente contraída en el ejercicio de las competencias de la corporación local, circunstancias que como establece el documento de consultas del Ministerio de Hacienda y Función Pública “será la Entidad local la que deba justificar adecuadamente en el expediente, a la luz de la información de que disponga, que la necesidad financiera reúne las características legalmente exigidas”. 

2ª. La aplicación presupuestaria del fondo de contingencia no permite ejecutar gastos sobre ella misma, sino que sirve exclusivamente para dotar de financiación a las modificaciones presupuestarias que tengan por objeto habilitar crédito en función del tipo de gasto que sea necesario realizar.

3ª. Se puede considerar que estas ayudas humanitarias entran dentro del ámbito competencial de cooperación al desarrollo y dentro de los gastos subvencionables entrarían los gastos de alojamiento como el alquiler de las viviendas.

4ª. Respecto a la duración de la ayuda o subvención, habrá que estar a lo que disponga el convenio que apruebe estas ayudas directas, siempre que tenga una duración determinada pudiendo prorrogarse anualmente hasta un máximo de duración.