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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00Finalizado el plazo de prestación del servicio de una residencia de mayores, se han ido sucediendo diversos contratos menores con los mismos importes del contrato inicial. Mediante resolución de alcaldía, se aprobó la continuidad en el contrato de concesión de servicios de la residencia de mayores, así:
“Tercero. Acordar, con el fin de garantizar que el contratista sea adecuadamente retribuido, las siguientes medidas: Uno. Proceder, durante el tiempo en que el contratista continúe prestando el servicio, al restablecimiento del equilibrio económico del contrato para compensar al referido contratista en los gastos debidamente acreditados. Para ello, será preciso que la parte interesada lo solicite por escrito, acompañando informe al respecto, en el que se acredite que las condiciones económicas establecidas en el contrato no han garantizado la adecuada retribución del contratista y determinando el importe que deberá ser abonado por la Administración, para restablecer el equilibrio económico y su adecuada retribución. Dos.”
Los valores tomados en consideración para este contrato proceden del año 2012.
Se ha recibido solicitud del restablecimiento del equilibrio económico del contrato por parte del contratista ya que los preciso que venían cobrando eran de 2012. ¿qué debe hacer el ayuntamiento?
Como se ha puesto de relieve en consultas anteriores “Reclamación de revisión de precios por prestación de servicio sin contrato vigente”, la prolongación en la ejecución de un servicio más allá del plazo contractual estipulado obliga, en primer término, a examinar el régimen jurídico aplicable a las prórrogas contractuales.
La legislación en materia de contratación del sector público es clara y restrictiva en este punto: no se admite la prórroga basada en el consentimiento implícito de las partes. En este sentido, el art. 29.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, señala de forma categórica:
En consecuencia, una vez expirado el plazo de vigencia del contrato sin que medie un acuerdo expreso de prórroga dentro de los márgenes previstos en los pliegos, o sin que se haya formalizado un nuevo contrato tras el oportuno procedimiento de adjudicación, la relación contractual debe considerarse concluida, cesando sus efectos jurídicos para ambas partes.
A partir de ese momento, cualquier prestación ulterior se realiza al margen del contrato extinguido y, por tanto, sin respaldo jurídico en una prórroga tácita, figura que, como se ha señalado, está expresamente excluida por la normativa de contratación pública.
En el caso planteado, debemos partir indicando que nos encontramos ante una situación de hecho relativamente frecuente en el ámbito local: por retrasos en la tramitación de un nuevo contrato (por ejemplo: licitaciones que no concluyen a tiempo, recursos, incidencias administrativas), un servicio público de tracto sucesivo se sigue prestando por el antiguo contratista, para no interrumpirlo.
Conviene señalar que la LCSP 2017 prevé una solución de carácter excepcional para asegurar la continuidad en la prestación de servicios esenciales cuando concurren circunstancias ajenas a la voluntad del órgano de contratación que impiden culminar a tiempo la adjudicación de un nuevo contrato. En concreto, el art. 29.4 LCSP 2017 en su último párrafo, autoriza, por razones de interés público y de forma extraordinaria, la posibilidad de acordar una prórroga forzosa por un plazo máximo de nueve meses una vez expirado el contrato vigente.
Para hacer uso de esta medida, resulta imprescindible que la licitación del nuevo contrato se haya publicado al menos con tres meses de antelación respecto a la fecha de finalización del anterior, que se hayan producido incidencias imprevisibles en el desarrollo del procedimiento de adjudicación, y que el servicio afectado sea de prestación inaplazable. Esta prórroga excepcional debe ser adoptada mediante acuerdo expreso del órgano de contratación y comporta, en todo caso, la aplicación íntegra de las condiciones pactadas en el contrato extinguido.
En el caso que nos ocupa, se han sucedido diversos contratos menores con los mismos importes del contrato inicial y, posteriormente, mediante resolución de alcaldía, se ha aprobado la continuidad en el contrato de concesión.
Esto conlleva consecuencias jurídicas relevantes: no existiendo contrato en vigor, la relación entre la Administración y la empresa no puede entenderse regida por las condiciones del contrato extinguido, sino que se enmarca en los principios generales del Derecho, tales como la prohibición del enriquecimiento injusto, la necesidad de compensar al prestador que actúa de buena fe, y el respeto a las reglas de la legalidad financiera pública. En resumen, no estamos ante una verdadera prórroga contractual, sino ante una prestación ejecutada sin cobertura contractual -o fuera del ámbito del contrato finalizado-.
Cuando se llevan a cabo prestaciones en beneficio de la Administración sin la debida cobertura contractual, la cuestión clave radica en cómo compensar al particular que las ha ejecutado, conciliando el principio de legalidad con el principio de equidad -que veda el enriquecimiento injusto de la Administración-.
A lo largo del tiempo, tanto la jurisprudencia como la doctrina han fluctuado entre diversas construcciones jurídicas para dar respuesta a esta situación. Se ha apelado al enriquecimiento injusto como fuente de la obligación; se ha considerado también la posible responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración; e incluso se ha postulado una suerte de obligación cuasicontractual, derivada de la previa existencia de una relación contractual entre las partes. Cada una de estas vías ha pretendido ofrecer una solución que, respetando el marco legal, permita atender al legítimo derecho del particular a ser retribuido por los servicios efectivamente prestados.
En varios dictámenes recientes, el Consejo de Estado ha examinado distintos escenarios de continuidad en la prestación de servicios tras la expiración de un contrato, en los que el contratista original sigue ejecutando el servicio ante la demora en la tramitación del nuevo procedimiento de adjudicación.
En tales supuestos, y con el fin de establecer el marco jurídico adecuado para proceder a la retribución de las prestaciones realizadas, el Consejo de Estado viene considerando preferente la calificación de responsabilidad de naturaleza contractual, frente a otras posibles figuras como la responsabilidad extracontractual, en atención a las circunstancias específicas que rodean estos casos.
En estos casos, suele concurrir un entorno con evidentes elementos de continuidad contractual: la naturaleza del servicio permanece inalterada, no se ha producido interrupción en su prestación y, habitualmente, el procedimiento para adjudicar un nuevo contrato ya ha sido iniciado, aunque no culminado.
Como recoge el Consejo de Estado en su Dictamen 706/2021, de 27 de enero de 2022, las prestaciones efectuadas tras la extinción del contrato inicial se encuentran, en la mayoría de las ocasiones, estrechamente conectadas con la relación contractual anterior o con un nuevo contrato que se hallaba en fase avanzada de tramitación.
En este contexto, y dada la ejecución continuada del servicio con conocimiento y tolerancia por parte de la Administración, resulta jurídicamente más razonable vincular la obligación de pago al contrato extinguido, asumiendo una responsabilidad de carácter contractual, antes que acudir a vías extracontractuales más forzadas o alejadas de la realidad de la prestación.
Ahora bien, optar por un enfoque basado en la responsabilidad de naturaleza contractual conlleva consecuencias directas en la determinación de la cuantía a abonar al contratista saliente. Al entender que las prestaciones realizadas guardan una conexión sustancial con un contrato previo, el criterio general es que su retribución se ajuste, en principio, al precio pactado en dicho contrato extinto.
Este planteamiento permite equilibrar dos principios esenciales: por un lado, evitar que la Administración se enriquezca injustamente a costa del particular; y, por otro, no recompensar una actuación al margen del procedimiento legalmente establecido. Así, el contratista no recibe una compensación arbitraria, sino la que le habría correspondido en caso de haberse prorrogado válidamente el contrato en sus términos originales.
En este mismo sentido, el Consejo de Estado destaca que optar por el enfoque contractual permite estructurar el cálculo de la compensación con criterios de coherencia y objetividad, otorgándole un carácter predominantemente resarcitorio o restitutivo. Es decir, se trata de una compensación orientada a reponer el equilibrio económico anterior a la extinción del contrato, y no de una indemnización propiamente dicha derivada de una responsabilidad extracontractual, cuya naturaleza y fundamento jurídico son distintos.
Ante la solicitud del contratista, el ayuntamiento podría analizar la viabilidad de compensar los mayores costes a los que se enfrenta la empresa, bajo la doctrina rebus sin stantibus. Se trata de un principio jurídico excepcional que permite la modificación o resolución de un contrato cuando circunstancias imprevistas y extraordinarias alteran radicalmente la base objetiva del mismo, haciendo su cumplimiento excesivamente oneroso para una de las partes. Históricamente, su aplicación jurisprudencial ha sido muy restrictiva, aunque se observó cierta flexibilización durante la crisis financiera de 2008 y la pandemia de COVID-19. Un incremento en los costes soportados por el contratista podría, en teoría, ser argumentado bajo la doctrina rebus sic stantibus si cumple con el alto listón de ser verdaderamente imprevisto, extraordinario y que cause un desequilibrio radical y desproporcionado que exceda el riesgo normal del negocio. La empresa debería demostrar que el impacto de los mayores costes fue genuinamente imprevisible y que ha hecho el contrato "muy oneroso" o "irrealizable", teniendo en cuenta sobre todo que nos encontramos ante la aplicación de un contrato ya finalizado a una situación de hecho posterior (informe 6/2024, de 14 de marzo, de la Comisión Consultiva de Contratación Pública de Andalucía sobre la aplicabilidad de la doctrina del riesgo imprevisible, enlazada a la del “rebus sic stantibus”, para restablecer el equilibrio económico de contratos de servicios intensivos en mano de obra, como consecuencia del incremento sobrevenido de las condiciones salariales de los trabajadores por causa del cambio en el convenio colectivo aplicable durante la ejecución del contrato público).
1ª. No es posible, en principio, revisar o reequilibrar económicamente un contrato extinguido ni amparar su continuidad mediante contratos menores o prórrogas tácitas, ya que la normativa de contratación pública exige cobertura contractual válida para cualquier modificación o ejecución de prestaciones.
2ª. La aplicación de la doctrina rebus sic stantibus en estos casos es excepcional y requiere acreditar que los costes soportados por el contratista son extraordinarios, imprevisibles y desproporcionados, lo que excede el riesgo empresarial normal y justifica su compensación.