Planteamiento
El ayuntamiento quiere regalar cestas de navidad a sus vecinos, costeándolas mediante los beneficios obtenidos de los bienes comunales. ¿Cómo se puede legalmente proceder a ello? ¿Habría que tramitarlo como subvención?
Respuesta
Hemos tenido ocasión de tratar la posibilidad de entregar obsequios a los vecinos del municipio. Por ejemplo, en la contestación a la consulta “¿Puede el ayuntamiento regalar cestas de navidad al personal y cargos electos, así como a las familias del municipio?” a cuya lectura nos remitimos, ya considerábamos que cualquier gasto que realice un ente local debe responder a un interés público y formar parte de su ámbito competencial.
Como decíamos entonces, en la Sentencia del Tribunal de Cuentas de 16 de marzo de 2010, se considera que:
- “No sólo son pagos indebidos los que se realizan sin título que los justifique, sino también los que se satisfacen con fundamento en títulos jurídicamente insuficientes o irregulares. La mera existencia material de un contrato, convenio, pacto, resolución o acuerdo no implica necesariamente la corrección jurídica de los pagos que se derivan de ellos pues, si dichos títulos adolecen de vicios jurídicos relevantes, no podrán constituirse en causa legal justificativa de las salidas de fondos que sean consecuencia de ellos.”
Dado que el gasto por el que se consulta no obedece a una finalidad pública, siguiendo el criterio mantenido por el Tribunal de Cuentas, no vemos ajustada a derecho el regalo de una cesta de navidad u otro tipo de liberalidad a la generalidad de los vecinos, aun cuando su coste no fuera significativo.
No obstante, si, aun así, el ayuntamiento continuara con su pretensión de hacer entrega de una cesta de navidad o cualquier otro obsequio a los vecinos, deberá darle el tratamiento de subvención o, más concretamente, de ayuda en especie.
El art. 23.1 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -RSCL-, dispone que:
- “Las Corporaciones locales podrán conceder subvenciones a Entidades, organismos o particulares cuyos servicios o actividades complementen o suplan los atribuidos a la competencia local (…).”
La subvención es una medida de fomento que pretende incentivar actividades o acciones que sean de interés público y para ello es imprescindible que la actividad subvencionada forme parte del ámbito competencial de la entidad local, lo que implica que necesariamente habrá que justificar el interés público que pretende incentivarse con la entrega de la cesta de navidad a cada vecino, porque si no se inserta en una de las competencias municipales no es posible realizarlo, porque es la subvención una medida que complementa o suple la competencia local, por lo que se debe acreditar cuál es la actividad que se pretende incentivar.
Hay que tener en cuenta que, tanto el art. 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGT-, como la jurisprudencia citada al principio y la propia naturaleza de la subvención, exigen un determinado comportamiento por parte del beneficiario de la subvención, pero este comportamiento forma parte de las condiciones para las que se otorga la subvención.
Como indicábamos en la citada consulta, la Sentencia del TS de 10 de julio de 2018 manifiesta que:
- “resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. cas. núm. 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. cas. núm. 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (rec. cas. núm. 158/2000), respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Según hemos dicho en nuestra sentencia de 7 de abril de 2003, cit., «[...]
- En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
- En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.
- Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ad exemplum)» (FD Tercero).
- El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente.
- El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales (art. 103.1 CE) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.
- En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo.”
De conformidad con la disp. adic. 5ª LGS, las entregas a título gratuito de bienes y derechos se regirán por la legislación patrimonial, pero, no obstante, lo anterior, se aplicará la LGS, en los términos que se desarrollen reglamentariamente, cuando la ayuda consista en la entrega de bienes, derechos o servicios cuya adquisición se realice con la finalidad exclusiva de entregarlos a un tercero. En todo caso, la adquisición se someterá a la normativa sobre contratación de las Administraciones Públicas.
Conclusiones
1ª. Entendemos no ajustado a derecho el regalo de una cesta de navidad a la generalidad de los vecinos del municipio.
2ª. Si, aun así, el ayuntamiento decidiera su entrega deberá darle el tratamiento de ayuda en especie, si bien seguiría faltando el interés público cuyo incentivo se pretende con el obsequio.
