Prórroga obligatoria en contratos de gestión de servicios adjudicados bajo la Ley 13/1995: límites temporales y condiciones de legalidad

Planteamiento

Vista la disposición transitoria primera.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, y el artículo 158 de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, un contrato de gestión del servicio municipal de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas, adjudicado durante la vigencia de la Ley 13/1995, prevé en cuanto a su duración lo siguiente:

La duración del contrato será de 20 años, contados desde su inicio, prorrogables por períodos de 5 años hasta alcanzar el máximo legal de 50 años, salvo manifestación expresa del ayuntamiento contratante, notificada con un año de antelación a su vencimiento. En todo caso, llegado el vencimiento del contrato o de alguna de sus prórrogas, el Ayuntamiento podrá acordar la prórroga obligatoria del mismo hasta un máximo de 6 años.

En julio de 2027 finaliza una prórroga previamente acordada. ¿Sería legal acordar una nueva prórroga por un período de 6 años?

Respuesta

La disp. trans. 1ª.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, establece que “Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su modificación, duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior.” Dado que el contrato en cuestión fue adjudicado bajo la vigencia de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas -LCAP-, resultará de aplicación dicha Ley a todo aquello que afecte a su régimen de duración y prórrogas.

De conformidad con la redacción original del art. 158 LCAP“El contrato de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter perpetuo o indefinido, fijándose necesariamente su duración y la de las prórrogas de que pueda ser objeto, sin que pueda exceder el plazo total, incluidas las prórrogas, de setenta y cinco años.” Este precepto fue objeto de modificación por la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, limitando la duración del contrato de gestión de servicios públicos a un máximo de 50 años en los contratos que incluyan ejecución de obras y explotación del servicio público y 25 años “en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público no relacionado con la prestación de servicios sanitarios.” 

En el caso consultado, el propio contrato fijó una duración inicial de 20 años, prorrogable tácitamente por periodos de 5 años hasta alcanzar un máximo de 50 años de duración total, lo cual resultaría coherente con la redacción original de la LCAP (anterior a su modificación por la Ley 53/1999).

Además, el contrato prevé una prórroga obligatoria, de forma que, llegada la expiración del plazo (sea el inicial o el de una prórroga ya acordada), el órgano de contratación puede decidir una extensión unilateral adicional (forzosa para el contratista) de hasta 6 años más, con el fin de garantizar la continuidad del servicio. En este caso, no estaríamos propiamente ante una prórroga, como nos aclara la sentencia del TS de 18 de noviembre de 1986, sino ante una situación excepcional que requiere la continuidad del servicio por razones de interés público.

Con anterioridad a la entrada en vigor de la LCSP 2017 (que la contemplan expresamente en sus arts. 29.4 y 288), la fundamentación de esta continuidad provenía en el ámbito local, del art. 128.1. 1ª del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales (aún vigente), que viene a imponer al concesionario la obligación de prestar el servicio del modo dispuesto en la concesión u ordenado posteriormente por la Corporación concedente. Esta regla tiene su razón de ser en la necesidad de mantener, en todo caso, la continuidad del servicio público, de cuya importancia se hace eco, entre otras, la sentencia del TS de 13 de marzo de 1981:

• “CONSIDERANDO Que vienen a confirmar lo dicho las palabras de la Exposición de Motivos de la. Ley de Bases de Contratos del Estado, en la que se dice que "El contrato persigue la ejecución de una obra (o un servicio ), pero más importante que la ejecución de la obra en sí misma....es la valoración de los fines públicos a que sirve"; pues bien, prensando en el fin del contrato, como principio autónomo de interpretación, es por lo que se han llegado a dictar preceptos como el anteriormente referido, del art. 127-2-b) del citado Reglamento de 1.951 aprovechando el poder tarifario de la Administración municipal, para permitirle la revisión de las tarifas fijadas contráctilmente, ante circunstancias "sobrevenidas e imprevisibles", con el propósito de evitar desequilibrios en la ecuación financiera, de la concesión; propósito que no se dirige a favorecer al concesionario, sino a preservar la continuidad del servicio y su buen funcionamiento.”

En el supuesto consultado, el contratista se encontraría obligado a aceptar esa ampliación temporal (es una prórroga impuesta por razones de interés público, no requiriendo mutuo acuerdo), siempre que se ajuste a las condiciones pactadas (preaviso con la antelación estipulada, etc.). Esta figura de la prórroga forzosa o prórroga obligatoria se sustenta en la necesidad de asegurar la prestación del servicio hasta que se licite y adjudique un nuevo contrato, evitando vacíos en servicios esenciales.

Llegados a este punto, debemos referirnos a la sentencia del TS de 27 de octubre de 2025, donde el alto tribunal razona:

• “… la posibilidad de que la Administración imponga la prórroga de la prestación del servicio más allá del plazo inicialmente pactado solo puede nacer de la previsión contractual reflejada en los pliegos. Previsión, añadimos, que es lógica a la vista del contrato que analizamos, de gestión de servicios públicos, en que se quiere garantizar el interés público aplicando el principio de continuidad del servicio.

• (…)

• Ahora bien, cuando la prórroga en la prestación del servicio se impone en virtud de una previsión contractual recogida en los pliegos (concretamente, en el segundo párrafo de la cláusula 9ª), resulta imperativo respetar dicho clausulado, como alega el recurrido; pero dicho clausulado debe ajustarse, por imperativo del artículo 25 del TRLCSP, al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración.

• No obstante, en este punto coincidimos también con lo señalado por el Tribunal de instancia y sostenido por el recurrido: conforme a la jurisprudencia tanto de este Tribunal como del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no concurren circunstancias que permitan, mediante un recurso contra un acto de aplicación -en este caso, el acuerdo de prórroga y su ampliación-, declarar la nulidad de una cláusula que, en rigor, tampoco ha sido impugnada directamente por la parte recurrente, la cual dirigió su acción exclusivamente contra el acuerdo de prórroga y su ampliación.

• Pero, pese a ello, debemos destacar que la redacción de tal cláusula, al no prever un plazo concreto y máximo de duración de la prórroga forzosa (y, por ende, de la relación contractual), propicia, como ha sucedido en nuestro caso, que se interprete y aplique de forma exorbitante y contraria al ordenamiento jurídico.

• (…)

• Dicho de otro modo: Considerar aplicable la prórroga forzosa prevista en el pliego con independencia de que se hubiera iniciado o no el procedimiento de licitación, desvincula completamente la aplicación de esta cláusula 9ª, segundo párrafo, de la finalidad explícita a la que sirve, cual es cubrir sin disrupciones del servicio el "interim" entre procedimientos contractuales, al resultar inexistente uno de ellos. Desvinculación que,- como se ha expuesto al razonar sobre el carácter esencial de la duración del contrato en los contratos de actividad -, es especialmente grave en un supuesto en que la única forma de otorgar alguna certeza a la existencia de límite temporal en las prórrogas (ya que el propio pliego o el contrato no lo prevén) y no hacerlo depender de la sola voluntad de la Administración contratante, es mantenerlas estrictamente ligadas a su causa motivadora.”

De este modo, nunca debe ignorarse la finalidad de la prórroga obligatoria: garantizar la continuidad del servicio mientras se adjudica la nueva licitación, por tanto debe limitase al tiempo estrictamente necesario para adjudicar el nuevo contrato y estar justificada por esa necesidad. En el caso concreto, 6 años es un periodo considerable; aunque legalmente previsto en el contrato, consideramos que este plazo debe interpretarse con el carácter de máximo, de forma que el ayuntamiento únicamente agotaría dicho plazo si las circunstancias lo exigieran, iniciando con la debida antelación el expediente de nueva contratación.

Conclusiones

1ª. Al tratarse de un contrato adjudicado bajo la vigencia de la Ley 13/1995, su duración y régimen de prórrogas continúan rigiéndose por dicha normativa, conforme a la disp. trans. 1ª.2 de la LCSP 2017. En este marco, la previsión contractual de una prórroga obligatoria de hasta seis años resulta, en principio, jurídicamente válida, siempre que esté expresamente contemplada en el contrato y se respeten las condiciones formales pactadas.

2ª. La prórroga obligatoria no constituye una prórroga ordinaria, sino una medida excepcional vinculada al principio de continuidad del servicio público. Su fundamento no es la mera oportunidad administrativa, sino la necesidad de evitar la interrupción de un servicio esencial mientras se tramita y adjudica un nuevo contrato, lo que obliga a una interpretación estricta y finalista de esta figura.

3ª. Aunque el contrato prevea un plazo máximo de seis años para la prórroga forzosa, dicho periodo no puede aplicarse de forma automática ni desvinculada de su causa justificativa. Conforme a la jurisprudencia más reciente, la prórroga obligatoria debe limitarse al tiempo estrictamente necesario para completar la nueva licitación, debiendo el ayuntamiento iniciar con la debida antelación el procedimiento de contratación y motivar adecuadamente la duración concreta de la extensión acordada.