mar
2021

Prórroga de presupuesto municipal: ¿son prorrogables los créditos destinados a subvenciones de concurrencia competitiva?


Planteamiento

En este ayuntamiento, al no aprobarse el presupuesto del ejercicio 2021 antes del primer día de dicho ejercicio, se produjo la prórroga del presupuesto de 2020. A tal efecto, se aprobó decreto de alcaldía donde se especificaban los créditos que se consideraban prorrogados.

Con posterioridad, se ha apreciado que las subvenciones de concurrencia competitiva no han sido prorrogadas. Concretamente, no se ha prorrogado una partida destinada a personas con discapacidad funcional que se viene otorgando todos los años en virtud de una ordenanza específica que regula el procedimiento de concurrencia competitiva, en el que las ayudas se otorgan mediante sucesivas convocatorias anuales y que contaba en el presupuesto inicial del ejercicio 2020 con una partida habilitada para ello.

Sobre tal cuestión nos surge la duda sobre si erróneamente no se ha prorrogado dicha subvención, pues de la lectura de lo dispuesto en la normativa reguladora (arts. 21 RD 500/1990 y 169.6 TRLRHL) y de la Circular 1/2019 de la IGAE, parece desprenderse la imposibilidad de prorrogar las subvenciones directas nominativas pero no así las subvenciones de concurrencia competitiva ni las subvenciones directas excepcionales.

Es por ello por lo que nos gustaría conocer si la falta de inclusión en la prórroga del presupuesto se ha realizado correctamente y, en su defecto, qué mecanismos se podrían utilizar para solventar dicha situación con la máxima celeridad posible para que los destinatarios de estas ayudas no se vean perjudicados.

Respuesta

El art. 169.6 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:

  • “Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen conforme a lo dispuesto en los artículos 177, 178 y 179 de esta ley y hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto. La prórroga no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados.”

Y en el mismo sentido se pronuncia el art. 21, apartados 1º y 2º, del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, al disponer que:

  • “1. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior hasta el límite global de sus créditos iniciales, como máximo.
  • 2. En ningún caso tendrán singularmente la consideración de prorrogables las modificaciones de crédito ni los créditos destinados a servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados que, exclusivamente, fueran a percibirse en dicho ejercicio.”

De los preceptos transcritos y como indica la citada Circular 1/2019 de la IGAE, la prórroga del presupuesto presenta las siguientes notas características:

  • a) Dada la literalidad e imperatividad de la norma, la prórroga se produce automáticamente.
  • b) La prórroga es temporal, hasta que se apruebe el presupuesto del ejercicio.
  • c) Tiene un alcance limitado, no se prorroga todo el presupuesto:
    • - Se prorrogan los créditos iniciales y no los definitivos, por lo que no se prorrogan las modificaciones que se hayan efectuado durante el ejercicio.
    • - No se prorrogan los créditos destinados a servicios que concluyen con el ejercicio.
    • - No se prorrogan los créditos financiados con ingresos específicos o afectados que fueran a percibirse en el ejercicio.

Quizás lo más complicado es interpretar qué significado tienen los créditos destinados a servicios que concluyen con el ejercicio, es decir, los que se corresponden con programas o servicios que se han establecido para un año y que no tienen continuidad.

Hay supuestos meridianamente claros, como los créditos para una obra concreta que debe ejecutarse en un año determinado, que, aunque no se haya ejecutado totalmente, no son prorrogables los créditos.

Pero hay créditos con los que esta conclusión no se alcanza fácilmente, por lo que vamos a intentar realizar una interpretación sistemática del precepto.

Cabe señalar que un presupuesto se diseña, se elabora y se aprueba para un año determinado, por lo que, en principio, todos los créditos iniciales aprobados lo son para ese año. Así, el art. 162 TRLRHL determina que:

  • “Los presupuestos generales de las entidades locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio.”

Y el hecho que ese presupuesto, excepcionalmente (o por lo menos debía ser excepcional), se prorrogue para el año siguiente temporalmente, hace pensar que sólo se deben prorrogar aquellos créditos que sean necesarios para el funcionamiento regular y ordinario de los servicios municipales mientras se apruebe el presupuesto del ejercicio; por lo que deben prorrogarse los créditos iniciales correspondientes a los gastos de personal (capítulo 1) y gastos en bienes corrientes y servicios (capítulo 2).

Pero también es imprescindible que se prorroguen los créditos del capítulo 3 y del capítulo 9 del estado de gastos, para atender el pago de los intereses y de las amortizaciones de los préstamos concertados por la entidad local.

Por tanto, la duda se plantea respecto del capítulo 4 (transferencias corrientes), capítulo 6 (inversiones) y capítulo 7 (transferencias de capital).

Por ser el objeto de la consulta, analizamos el contenido del capítulo 4. Si observamos con detalle el contenido de los artículos, conceptos y subconceptos en los que se divide, comprobamos que podríamos clasificar los créditos en dos grupos: transferencias y subvenciones:

  • - Las transferencias son aportaciones que realiza la entidad local para la financiación de operaciones no singularizadas, entre las que podemos considerar las aportaciones a los organismos autónomos administrativos propios de la entidad local, a sociedades mercantiles y las aportaciones a aquellos organismos a los que pertenece el ayuntamiento, como mancomunidades, consorcios, etc.
  • A nuestro juicio, los créditos por estos conceptos deben prorrogarse en la medida en la que no correspondan a actividades que deben acabar en el propio ejercicio, como ocurre con las aportaciones a mancomunidades, consorcios, etc.
  • - Sin embargo, las subvenciones son aportaciones que realiza la entidad local para financiar una actividad o proyecto concreto. Así, el art. 2.1.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, las define como entrega sin contraprestaciones en la que “la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido”.

Y esa actividad subvencionada se corresponde con el presupuesto del ejercicio y no tiene, en principio, carácter de continuidad, por lo que no parece que deba prorrogarse.

Por ello, aunque la Circular 1/2019 de la IGAE se refiere sólo a las subvenciones nominativas, la verdad es que una parte importante de sus argumentos se pueden aplicar también al resto de las subvenciones: la concesión de la subvención, aunque sea mediante concurrencia competitiva, supone la aplicación o empleo de un crédito presupuestario aprobado específicamente en un ejercicio concreto, por una cuantía máxima y que debe ser congruente con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito. Por lo que son también aplicables las limitaciones cualitativas, cuantitativas y temporales de los créditos presupuestarios.

El hecho de que la subvención a las personas con discapacidad funcional se vengan otorgando todos los años no perjudica lo ya dicho, porque esto también suele ocurrir con las subvenciones nominativas.

Conclusiones

1ª. No son prorrogables los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados.

2ª. Son prorrogables los créditos correspondientes al funcionamiento ordinario de los servicios.

3ª. A nuestro juicio, no son prorrogables los créditos destinados a subvenciones de concurrencia competitiva porque las subvenciones son las que se prevén para un ejercicio concreto.