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2020

Propuesta de resolución en procedimiento sancionador: ¿puede sustituir al acto administrativo de resolución del procedimiento?


Planteamiento

Un particular ha presentado ahora (agosto de 2020) un escrito solicitando la revisión de oficio (art. 106.1 de la Ley 39/2015) de una propuesta de resolución emitida por el instructor del procedimiento sancionador ordinario dos años antes (en julio de 2018) en un expediente incoado en marzo de 2018 por comisión de una infracción tipificada en la Ordenanza de Tráfico, sancionada con 30,00€.

Inicialmente, fue instruido procedimiento abreviado pero, tras la notificación, el particular formuló alegaciones, lo que transformó el procedimiento sancionador abreviado en un procedimiento sancionador ordinario. El procedimiento sancionador reconvertido en ordinario finalizó con la puesta en conocimiento del interesado de la propuesta de resolución, con la sanción indicada.

Manifiesta el interesado que desde julio de 2018 que le fue notificada la propuesta de resolución, hasta junio de 2020 que le fue notificada providencia de apremio por la deuda impagada, no se le había notificado la resolución que debía poner fin al procedimiento sancionador, conforme a lo dispuesto en el art. 95.3 del RDLeg 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial -TRLTSV- y art. 13.2 del RD 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial. Por ello, solicita la revisión de oficio de la propuesta de resolución por entender que, al no haberse dictado la resolución correspondiente por el órgano resolutorio (Alcalde), concurre la nulidad de pleno derecho prevista en el art. 47.1.e) de la Ley 39/2015, por vulneración de las normas contenidas en el procedimiento regulado en el art. 95.3 TRLTSV y 13.2 RD 320/1994.

Queremos conocer su cualificada opinión en torno a si debemos admitir a trámite dicha solicitud o rechazarla si entendemos que, al no formularse alegaciones contra la propuesta de resolución, ésta puso fin al procedimiento y a la vía administrativa, hoy ya firme e irrecurrible.

Respuesta

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, con carácter general, señala en el art. 84.1 que pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad; mientras que el art. 84.2 dispone que también producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, si bien la resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.

Asimismo, en el caso de los procedimientos sancionadores, configurados como una especialidad del procedimiento administrativo común en la LPACAP, vemos que el art. 85.1 LPACAP ya prevé que, iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda, mientras que el art. 85.2 señala que cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

Por su parte, el art. 21.1 LPACAP determina que la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

Ahora bien, no puede confundirse, en modo alguno, propuesta de resolución con el acto administrativo de resolución del procedimiento.

Así, el art. 89.2 LPACAP señala que, en el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados, de forma que la propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

En ese sentido, el art. 89.3 LPACAP dispone que en la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado y, cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.

En línea con lo expuesto, el art. 90.1 LPACAP prevé que, en el caso de procedimientos de carácter sancionador, además del contenido previsto en los arts. 88 y 89 LPACAP, la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad, mientras que el art. 90.2 LPACAP prevé que en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días.

Por tanto, la propuesta de resolución es un acto de trámite que no determina la finalización del procedimiento, y, así, la Administración debía emitir acto administrativo expreso resolviendo el procedimiento e imponiendo la sanción.

Partiendo de dicha premisa, entendemos que el ciudadano está en lo cierto, por cuanto se ha obviado un trámite esencial del procedimiento, como es la finalización del mismo, ya que la Administración no dictó resolución expresa por órgano competente, y la propuesta de resolución no puede sustituir dicho trámite.

Procede, por tanto, estimar lo solicitado por el ciudadano, ya que la Administración no ha resuelto la imposición de la sanción y, por ende, ha caducado el procedimiento sancionador, siendo nula la providencia de apremio por la deuda impagada.

Conclusiones

1ª. No puede confundirse, en modo alguno, propuesta de resolución con el acto administrativo de resolución del procedimiento, ya que la propuesta de resolución es un acto de trámite que no determina la finalización del procedimiento, y, así, la Administración debía emitir acto administrativo expreso resolviendo el procedimiento e imponiendo la sanción.

2ª. Partiendo de dicha premisa, entendemos que el ciudadano está en lo cierto, por cuanto se ha obviado un trámite esencial del procedimiento, como es la finalización del mismo, ya que la Administración no dictó resolución expresa por órgano competente, y la propuesta de resolución no puede sustituir dicho trámite.

3ª. Procede, por tanto, estimar lo solicitado por el ciudadano, ya que la Administración no ha resuelto la imposición de la sanción y ha caducado el procedimiento sancionador, siendo nula la providencia de apremio por la deuda impagada.