Procedimiento para la tramitación de facturas sin contrato: criterios del reconocimiento extrajudicial de créditos

Planteamiento

A la intervención municipal le surgen diversas cuestiones en la tramitación ordinaria de expedientes, que desea consultar.

A) En este ayuntamiento se reciben diversas facturas que no están respaldadas por contrato. a este respecto, se formulan las siguientes cuestiones:

• - En el caso de facturas que responden a prestaciones reiteradas en el tiempo, y a fin de proceder a su pago, ¿procede formular reparo suspensivo o, por el contrario, resulta procedente tramitar un procedimiento de omisión de la función interventora?

• - En el caso de facturas que podrían haber sido tramitadas como contratos menores, pero respecto de las cuales no se ha seguido dicho procedimiento, ¿procede formular reparo suspensivo o, en su lugar, debe tramitarse un procedimiento de omisión de la función interventora?

B) En la tramitación de los procedimientos de omisión de la función interventora, conforme a lo dispuesto en el art. 28.2.c) del RD 424/2017, y en relación con la manifestación en el informe de Intervención sobre la constatación de que las prestaciones se ajustan a precio de mercado, teniendo en cuenta las valoraciones y justificaciones del órgano gestor, se plantea la siguiente cuestión:

• ¿Es suficiente, a tal fin, un informe de la concejalía correspondiente afirmando que el precio se ajusta al de mercado -siendo responsabilidad del emisor del informe recabar los asesoramientos o informes técnicos necesarios-, o dicho informe no resulta suficiente y debe aportarse a intervención evidencia concreta que acredite que los precios se ajustan efectivamente al mercado?

C) En relación con el reconocimiento extrajudicial de créditos, y siendo conocedores de la doctrina del TCu que considera necesaria esta figura para imputar al presupuesto prestaciones derivadas de relaciones nulas de pleno derecho, entendemos que se trata de interpretaciones muy forzadas del artículo 60 del RD 500/1990, dado que de la legislación positiva únicamente se desprende su utilización para la imputación al presupuesto del ejercicio en curso de prestaciones derivadas de ejercicios anteriores cuando no están debidamente amparadas por la correspondiente relación jurídica. De hecho, consultadas las bases de ejecución de ayuntamientos de gran tamaño, como Madrid, Valencia o Málaga, se ha verificado que atribuyen al REC únicamente la función mencionada, y no la interpretación sostenida por el TCu. A este respecto, se formulan las siguientes cuestiones:

• - ¿Es obligatorio seguir la doctrina o interpretación del TCu?

• - ¿Puede el ayuntamiento regular en las bases de ejecución del presupuesto la institución del REC, estableciendo los supuestos en que procede -limitándolo a la imputación de prestaciones de ejercicios anteriores- y los requisitos aplicables?

Respuesta

Respecto a las facturas que no están respaldadas por contratos hay que tener en cuenta que, en los casos en los que se presenten facturas que deberían ir precedidas de un expediente de contratación con licitación pública por no tratarse de contratos menores, cabe aplicar en las entidades locales la institución de la omisión de fiscalización contemplada en el art. 28 del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI- que dispone que:

• “En los supuestos en los que, con arreglo a lo dispuesto en este Reglamento, la función interventora fuera preceptiva y se hubiese omitido, no se podrá reconocer la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se conozca y resuelva dicha omisión en los términos previstos en el presente artículo.”

Este precepto realmente no distingue entre el supuesto en el que exista un expediente que no se ha sometido a fiscalización preceptiva y aquellos casos en los que no existe ningún expediente o documento, porque en éstos también hay una omisión de fiscalización preceptiva (salvo en los contratos menores). Por ello parece que el art. 28 del RD 424/2017 también pueda aplicarse a aquellos supuestos en los que se ha producido un hecho que debió fiscalizarse porque la función interventora era preceptiva. Por lo que puede aplicarse tanto a los supuestos en los que existe un expediente de contratación que no se ha sometido a fiscalización, como a aquellos supuestos de hecho (carentes de expediente o documentos) en los que también la función interventora era preceptiva y se ha omitido, como es el caso en el que se presente una factura en el ayuntamiento sin que exista un expediente o contrato previo.

En este sentido, recomendamos la lectura de las siguientes consultas:

• - Remisión al ayuntamiento de factura por importe mayor a contrato menor sin fiscalización previa y sin consignación presupuestaria: ¿cómo se ha de proceder?

• - Procedimiento de omisión de fiscalización y fiscalización de gastos generados en tal procedimiento.

• - Presentación de factura que excede del contrato menor sin existencia de expediente de contratación: emisión de informe sobre omisión de fiscalización previa preceptiva.

• - Supuestos de omisión de la función interventora preceptiva. Presentación de factura sin expediente contratación previo.

En el caso de que la factura presentada pueda considerarse como contrato menor, la mayoría de la doctrina entiende que se trataría de supuestos de anulabilidad y, por lo tanto, de convalidación sin que quepa la omisión de fiscalización, dado que está para supuestos en que la función interventora sea preceptiva (art. 28 del RD 424/2017).

En el caso de los contratos menores la falta de presentación del presupuesto, su RC, o la autorización del gasto es subsanable, por lo que en realidad no procedería la omisión de fiscalización ni el reparo, sino su subsanación. Sólo en el supuesto de que no se subsane podría plantearse un reparo de legalidad en el reconocimiento de la obligación. Porque hay que tener en cuenta que los contratos menores no están sujetos a fiscalización, por lo menos en sus fases de autorización y disposición del gasto. Recordemos que el art. 219.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:

• "No estarán sometidos a intervención previa los gastos de material no inventariable, contratos menores, así como los de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez intervenido el gasto correspondiente al período inicial del acto o contrato del que deriven o sus modificaciones, así como otros gastos menores de 3.005,06 euros que, de acuerdo con la normativa vigente, se hagan efectivos a través del sistema de anticipos de caja fija."

En este sentido, recomendamos la lectura de la consulta “Aspectos de los contratos menores que son subsanables”.

En relación a la segunda cuestión planteada, respecto a la constatación en el informe de la intervención de que las prestaciones se han realizado y lo han sido a precio del mercado, efectivamente el art. 28.2 del RD 424/2017, dispone que el informe de la intervención debe contener:

• “c) Constatación de que las prestaciones se han llevado a cabo efectivamente y de que su precio se ajusta al precio de mercado, para lo cual se tendrán en cuenta las valoraciones y justificantes aportados por el órgano gestor, que habrá de recabar los asesoramientos o informes técnicos que resulten precisos a tal fin.”

A nuestro juicio, dicha constatación debe realizarse mediante los informes técnicos correspondientes, normalmente del servicio del gestor del expediente. Pero el informe de la concejalía solo entendemos que no será suficiente si no viene avalado por informes técnicos, sin que sea necesario la aportación de otros documentos y ello sin perjuicio de las comprobaciones que pueda realizar la intervención municipal.

Respecto al reconocimiento extrajudicial de créditos en -REC-, lo cierto es que la mayoría de doctrina entiende que con el REC lo único que se hace es aplicar a presupuesto los gastos que han sido indebidamente adquiridos, pero ello no quita que se tenga que realizar la revisión de oficio para sanear el expediente de nulidad de pleno derecho.

Es cierto que los criterios del TCu no son obligatorios, pero no por ello deben de obviarse, debiéndose tener en cuenta en la medida de lo posible.

De hecho, el informe nº 1415/2021 del TCu sobre la fiscalización de los expedientes de Reconocimiento Extrajudicial de Créditos aprobados por las Corporaciones Locales en el ejercicio 2018, insta a las entidades locales a, entre otros aspectos:

• - Seguir las recomendaciones emitidas por el TCu.

• - Establecer, en las bases de ejecución del presupuesto, el procedimiento de aprobación de los reconocimientos extrajudiciales de crédito, limitando su utilización para la imputación al presupuesto de obligaciones que, en origen, fueran indebidamente comprometidas y den lugar a un supuesto de nulidad de pleno derecho; y disponiendo, con carácter exclusivo, la competencia para su aprobación al pleno como máximo órgano de la entidad para autorizar la imputación a presupuesto de estas obligaciones.

• “Las obligaciones de ejercicios anteriores que se hubieran comprometido de acuerdo con la normativa de aplicación –o cuyos vicios se hubieran subsanado por tratarse de supuestos de anulabilidad-, no deberían tramitarse como reconocimientos extrajudiciales y se deberían llevar a presupuesto previa incorporación de los créditos correspondientes, según disponen los arts. 176.2.b) del Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y el 26.2.b) del Real Decreto 500/90, tramitándose, en caso de ser necesario, la correspondiente modificación presupuestaria.

• - El procedimiento de tramitación de estos expedientes debería incluir al menos:

• • a) La designación del Pleno como órgano competente para su aprobación, como máximo órgano de la entidad el responsable de autorizar la imputación a presupuesto de estas obligaciones.

• • b) La necesidad de que, en la tramitación del procedimiento, el órgano gestor deba aportar un informe sobre las causas que han generado el Registro Electrónico Común, el Servicio Jurídico de la entidad se pronuncie sobre la procedencia de instar la revisión de oficio y la Intervención local emita un informe de acuerdo con las previsiones del art. 28 del RD 424/2017.

• • c) El informe del interventor, al apreciar la posibilidad y conveniencia de la revisión de oficio de los actos dictados con infracción del ordenamiento a que se refiere el art. 28.2.e) del RD 424/2017, atendiendo al art. 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, deberá valorar la aplicación del principio de enriquecimiento sin causa, además de otras circunstancias como pudiera ser su carácter recurrente o el perjuicio del interés público derivado de la suspensión inmediata del servicio.”

• – Hacer un uso excepcional de la figura del reconocimiento extrajudicial.

Y con la transcripción del criterio del TCu contestamos también a la última de las cuestiones planteadas en relación a regular el REC en las bases de ejecución del presupuesto, que entendemos que lógicamente así es, siguiendo los criterios del TCu, por lo que su contenido debería ajustarse a dichos criterios, siendo insuficiente, a nuestro juicio, que se limite a la imputación de prestaciones de ejercicios anteriores, debiendo también contemplar los supuestos de los gastos indebidos que se hayan realizado en el ejercicio, porque el art. 60 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos atribuye al presidente de la entidad local el reconocimiento y liquidación de obligaciones derivadas sólo de los gastos legalmente adquiridos, por tanto, si los gastos no son legalmente adquiridos no es competencia del alcalde, debiendo entenderse que es del pleno de la corporación porque es el único órgano con competencias propias.

Conclusiones

1ª. En el caso de facturas que responden a prestaciones reiteradas en el tiempo, debe de formularse tramitar expediente con procedimiento de omisión de la función interventora.

2ª. En el caso de facturas que podrían haber sido tramitadas como contratos menores, deben de subsanarse aquellos aspectos que sean subsanables y, por último, en su caso realizarse reparo en el reconocimiento de la obligación en el caso de que no se hubiesen.

3ª. A nuestro juicio, sería suficiente el informe de la concejalía correspondiente siempre que esté avalado por los informes técnicos necesarios.

4ª. Siguiendo el criterio de la mayoría de la doctrina y del TCu, el REC debe ir acompañado de una revisión de oficio.

5ª. No es obligatorio seguir la doctrina o la interpretación del TCu, sino lo establecido en la legislación vigente.

6ª. El ayuntamiento puede regular en las bases de ejecución del presupuesto el procedimiento de aprobación del REC y los supuestos en el que sea aplicable, debiendo seguir, a nuestro juicio, los criterios del TCu, sin que deba limitarse a la imputación de prestaciones de ejercicios anteriores.