Procedimiento a seguir por el ayuntamiento tras anulación judicial del decreto que ordenaba la restauración de la legalidad urbanística

Planteamiento

El ayuntamiento tramitó en 2020 un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística que acabó en el contencioso. El juez declaró la nulidad del decreto por que se ordenaba la restauración de la legalidad. El ayuntamiento no dictó en ejecución de sentencia acto administrativo alguno ni realizó ninguna actuación. Ahora, al revisar el expediente con ocasión de otro relacionado, hemos detectado que no se hizo nada cuando llegó la sentencia.

Cuándo llega sentencia declarando la nulidad de un acto administrativo y adquiere firmeza, ¿el ayuntamiento, en ejecución, qué actuaciones debe realizar? ¿Debe dictar algún acto administrativo tipo decreto declarando la nulidad en ejecución de sentencia, diligenciar o certificar algo o es suficiente con incorporar esta al expediente administrativo?

Por otro lado, en nuestro ayuntamiento existe la costumbre de "dejar sin efecto" administrativos con una simple resolución cuya parte resolutiva tiene un único punto en el que se indica que se deja sin efecto la anterior. Esto sucede cuando el defecto en la resolución va más allá de un simple error material o de hecho, ¿la forma de dejar sin efecto un acto administrativo pasa siempre por declarar la nulidad o la anulabilidad del mismo o es posible "revocar" el acto en algún caso mediante otra? La duda surge tras la lectura del art.109.1 LPACAP, ¿podrían darnos ejemplos de dichas "revocaciones" del art.109.1 LPACAP?

Respuesta

La declaración judicial de nulidad del decreto por el que se ordena la restauración de la legalidad urbanística de una actuación, mediante sentencia, implica que dicho acto administrativo queda así anulado mediante la declaración judicial contenida en la sentencia: ha sido expulsado del orden jurídico, habiendo quedado extinguido por tal declaración de nulidad, directamente, y dejado en definitiva de existir en el mundo jurídico.

El art. 103 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA-, establece que “Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen”. Y según el art. 104.1 LJCA, una vez sea firme una sentencia, el letrado de la Administración de Justicia lo comunicará en plazo de 10 días al órgano previamente identificado como responsable de su cumplimiento “a fin de que, recibida la comunicación, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo”.

En el caso planteado, si se llegó a anotar algún acto administrativo en el registro de la propiedad con relación a dicho inmueble derivado del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, habría que proceder a su comunicación al registro de la propiedad, y cancelarlo de tal modo. Al margen de este supuesto, la Administración debería diligenciar en el expediente administrativo que se ha incorporado la sentencia que declara la nulidad de dicho decreto, dando cuenta asimismo al Pleno de su cumplimiento. Estas actuaciones pueden ser comunicadas al juzgado de lo contencioso-administrativo, manifestando así haber dado cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia.

En segundo lugar, los actos administrativos están sujetos a la posibilidad de revisión y anulación, ya sea a través de la figura de los recursos administrativos o jurisdiccionales, o bien, merced a la potestad exorbitante que posee la Administración, de oficio. La consecuencia de esas medidas puede ser que se anule y, por tanto, “quede sin efectos” el acto en cuestión, pero es un resultado, no un procedimiento, por lo que pasaremos a analizar en qué casos se puede actuar directamente por el ayuntamiento para revisar sus propios actos y, si procede, anularlos.

En primer lugar, debemos acudir a la norma de procedimiento administrativo común, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, en la que el art. 106 LPACAP contempla la revisión de los actos nulos, el art. 107 LPACAP permite la declaración de lesividad para su posterior impugnación ante la jurisdicción contenciosa, y, finalmente, el art. 109 LPACAP admite la revocación de actos administrativos sin seguir la regulación antes expuesta, por tratarse de actos que son de gravamen o no favorables, o bien en los casos de actos que adolecen de ciertos errores.

En el campo del derecho tributario encontramos una regulación similar en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, en sus arts. 217 a 220 LGT.

La manera de proceder a la revocación de un acto administrativo no puede ser otra que la prevista en la Ley, con diferentes grados de complejidad en función de cuál es el vicio que hace necesaria su desaparición y la existencia de interesados, principios afectados, plazo transcurrido, etc. Por ello, no entendemos que se pueda realizar un acto de mera declaración de dejar sin efectos un acto si no es a través de alguno de los procedimientos previstos.

Es cierto que existen supuestos en los que se detecta que se ha adoptado una resolución errónea, o que adolece de algún defecto formal o material que la hará inviable y que se considera que no debe permanecer en el orbe jurídico, pero incluso en ese caso se debe localizar su encaje en alguno de los supuestos previstos. Si hay un acto, hay unos efectos, y seguramente unos interesados que se pueden ver afectados por la medida; por ello, no se puede acudir a otra vía. La opción más simple es la prevista en el art. 109.1 LPACAP (para actos de gravamen) puesto que permite a la Administración revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. Es el único supuesto en el que se podría dejar sin efecto un acto sin declarar su nulidad o tramitar la lesividad, pero lógicamente con los límites ya citados, así como los previstos en el art. 110 LPACAP en cuanto a que esas facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Ejemplos de una revocación pueden ser la de una liquidación tributaria, por ejemplo, una vez que se detecta un error en la liquidación de una tasa (por ejemplo, una doble imposición por el mismo hecho imponible), en aras a su corrección; o bien la revocación de una sanción cuando ha quedado acreditado que la infracción no fue cometida por el sancionado sino por un tercero, y pese a ello, con infracción del ordenamiento jurídico, se sancionó al interesado.

Conclusiones

1ª. La declaración judicial de nulidad de un acto administrativo produce su extinción automática del ordenamiento jurídico; la Administración, en el caso planteado, debe ejecutar la sentencia mediante la incorporación de la misma al expediente, diligenciar su cumplimiento y, en su caso, cancelar las anotaciones registrales derivadas del acto anulado si se produjeron, garantizando así la plena eficacia del fallo judicial.

2ª. Las opciones para anular un acto administrativo son las que se regulan en la normativa vigente; en concreto, en los arts. 106 a 109 LPACAP. No se puede llevar a cabo la revocación de un acto administrativo para dejarlo sin efectos si no es a través de los procedimientos antes expuestos, por lo que, en caso de hacerse, se estaría incurriendo en un supuesto de los previstos en el art. 47.1.d) LPACAP al prescindir totalmente del procedimiento legalmente previsto.