Procedimiento a seguir por el ayuntamiento como responsable solidario de una deuda de la sociedad pública municipal

Planteamiento

El ayuntamiento ha sido declarado responsable solidario por la AEAT del pago de una deuda contraída por una empresa municipal, con capital social 100% municipal, suscrito y desembolsado, al amparo de la Disp. Adic. 7ª LGT, por una deuda de dicha empresa municipal, en concepto de impago del IVA por compra-venta de inmuebles.

Contra dicha resolución se interpuso recurso reposición y reclamación económico-administrativa. Por parte de la AEAT se ha iniciado de oficio procedimiento de extinción de deudas de entidades de derecho público, mediante deducciones de la participación en tributos del Estado (art. 74 LGT).

El abono por el ayuntamiento de la cuantía reclamada por la AEAT como responsable solidario. ¿generaría derecho de reembolso frente a la empresa municipal, según la LGT? ¿O, si se trata como una subvención, no existiría derecho de reembolso?

¿Cuáles serían los trámites a seguir para asumir esa deuda por el Ayuntamiento, reconocer la obligación y aceptar el pago, mediante deducción en la Participación en Tributos del Estado? ¿Qué expediente habría de tramitarse y que documentos integrarían el mismo?

¿Qué órgano municipal es competente para aprobar la asunción de la deuda, reconocimiento de la obligación y pago de la deuda?

Por inexistencia de crédito ha de hacerse una modificación presupuestaria para el pago de la deuda. ¿Podría financiarse esa modificación con los recursos obtenidos derivados de la ejecución de convenios urbanísticos, cesiones y cuotas obtenidas por el Ayuntamiento procedentes de la ejecución de desarrollos urbanísticos? ¿Con qué otro tipo de recursos podría financiarse esta modificación de crédito?

¿Podríamos considerar presupuestaria y contablemente el importe que el ayuntamiento abone por esa deuda, como responsable solidario, como una transferencia corriente del capítulo IV, o como una transferencia de capital, del capítulo VII, o bien como un activo o pasivo financiero de los Capítulos VIII y IX? ¿Qué aplicaciones presupuestarias y cuentas del Plan General de Contabilidad habrían de utilizarse para registrar en la contabilidad municipal estas operaciones de aceptación de la deuda, reconocimiento de la obligación y pago, con carácter solidario, y, en qué momento se efectúan estos asientos?

Al tratarse de una empresa municipal, sociedad anónima, con capital 100% municipal, ¿se le puede otorgar una subvención sin reintegro? ¿O bien hay que considerarlo como un préstamo, que la sociedad municipal ha de reintegrar al ayuntamiento?

La empresa municipal está en liquidación. ¿Esto afecta al pago de esta deuda a que se considere subvención o préstamo y a que se impute a una determinada aplicación presupuestaria y cuenta del PGCP?

Respuesta

Como premisa básica hay que tener en cuenta que, aunque externamente las sociedades mercantiles de capital íntegramente local se relacionan con los usuarios bajo formas jurídicas propias del derecho privado, en cambio internamente actúan prácticamente como un órgano, un servicio o un departamento del ente público. En especial, desde el punto de vista de su régimen económico-financiero, forman parte del sector público y se hallan sometidas a determinadas disposiciones de la Ley General Presupuestaria, de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y quedan sometidas a la fiscalización del Tribunal de Cuentas.

La consulta vinculante de la Dirección General de Tributos V1107-07, que a su vez reitera la doctrina sentada por el TS, viene a considerare que, puesto que la empresa pública de capital íntegramente municipal es una forma de gestión directa en la prestación de los servicios públicos locales, tal y como señala el art. 85 de Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, la realidad es que las sociedades mercantiles constituidas por la Administración como socio único, se hallan más cerca de la fundación de un servicio público que de una figura asociativa. Tan es así que el art. 10 de la Ley de 17 de julio de 1951, sobre régimen jurídico de las sociedades anónimas y luego el RDLeg 1564/1989, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, han tenido que exceptuar de lo establecido en el apartado anterior (número de socios fundadores no inferiores a tres) a las sociedades constituidas por el Estado, comunidades autónomas o corporaciones locales, o por organismos o entidades de ellos dependientes.

No sólo la Disp. Adic. 7.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, declara la responsabilidad solidaria de las corporaciones locales respecto de las deudas de sus sociedades mercantiles, sino que, dicha disposición se reitera prácticamente con carácter literal en la Disp. Adic. 4ª del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-.

Hay que tener en cuenta que la responsabilidad solidaria implica que el acreedor puede dirigirse indistintamente contra cualquiera de los responsables solidarios, y el derecho de estos respecto de los corresponsables es una acción de derecho civil. Pero al tratarse de una sociedad de capital íntegramente municipal en la que la corporación que ostenta el capital no nace un derecho de reembolso a favor del ayuntamiento, dado que la sociedad no es más que un ente instrumental del propio ayuntamiento. En cualquier caso, dependerá de lo que la corporación pretenda, es decir, la corporación puede considerar el pago de la deuda de la sociedad municipal como una aportación o subvención a la sociedad o como un préstamo y, en este caso, que la sociedad le devuelva el importe aportado.

De tal manera que en el caso de que la corporación lo considere como una aportación o subvención, la sociedad no debe reintegrar el importe y, lógicamente, si lo trata como un préstamo la sociedad tienen que reintegrarlo, en su caso, con los intereses correspondientes. Será la corporación quien decida el tratamiento que le quiera dar, dado que es posible legalmente una opción u otra.

Si bien hay que tener en cuenta que, en nuestra opinión, si la sociedad se encuentra en liquidación, será difícil que obtenga recursos para devolver el importe, porque como establece el art. 384 del RDLeg 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, en el proceso de liquidación, los liquidadores concluirán las operaciones pendientes y sólo deberán realizar aquellas nuevas que sean necesarias para la liquidación de la sociedad, por lo que como la actividad de la sociedad sólo está dirigida a cobrar y pagar las deudas de la sociedad, sin que realice la actividad económica habitual, será difícil que pueda captar recursos para proceder a la devolución de la cantidad aportada o concedida por el ayuntamiento titular del capital, a no ser que la sociedad disponga de muchos activos líquidos, lo que no parece ser el caso.

Y llegados a este punto, respecto a las aplicaciones presupuestarias a utilizar dependerá de cuál es la solución que se opte entre aportación o subvención y préstamo. Porque si se opta por una aportación o subvención, desde el punto de vista presupuestario se trata de una transferencia corriente, de conformidad con la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, las transferencias corrientes comprenden los créditos para aportaciones por parte de la entidad local o de sus organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes perceptores, y con destino a financiar operaciones corrientes.

No nos parece apropiado el capítulo VII (transferencias de capital) porque la aportación no lo es para un gasto de capital, sino que en última instancia ha servido para pagar el IVA de la sociedad, que es un gasto corriente.

A nuestro juicio la aplicación presupuestaria que se puede utilizar sería:

Clasificación por programas: el que corresponda en función de la actividad de la sociedad pública

Clasificación económica: 449 (Otras subvenciones a entes públicos y sociedades mercantiles de la Entidad Local)

Sin embargo, si se opta por considerarlo como la concesión de un préstamo, desde el punto de vista presupuestario, es un activo financiero de la entidad local, de tal manera que debe utilizarse el capítulo 8 del estado de gastos (activos financieros) del presupuesto en la concesión del préstamo y también en el reintegro del préstamo.

Clasificación económica: 82190 (Anticipos y préstamos con o sin interés, cuyo plazo de reembolso y cancelación sea superior a 12 meses a otros subsectores).

Lógicamente, la cuenta del plan general contable dependerá de la aplicación presupuestaria y en el mismo sentido, si es una transferencia la cuenta 6501 (transferencias al resto de entidades) y si es un activo financiero podría utilizarse la cuenta 2501 (inversiones financieras a largo plazo en empresas del grupo) o 252XX (valores representativos de deuda a largo plazo de entidades del grupo, multigrupo y asociadas)

El momento de realizar los asientos contables es en el que se aplique al presupuesto la deuda, previa la tramitación correspondiente.

Los trámites a seguir para asumir la deuda por el ayuntamiento, una vez notificado al ayuntamiento por parte del Estado la compensación de la deuda de la sociedad mercantil mediante la retención en la participación de tributos del Estado, el ayuntamiento no tiene más que reconocer la obligación previa la autorización y disposición del gasto a favor del Estado, previa la existencia de la consignación adecuada y suficiente.

A nuestro juicio, los documentos que integrarían el expediente serían el informe del órgano gestor (que puede incluir propuesta de acuerdo), la realización de la propuesta de acuerdo, los informes correspondientes de la secretaría y de la intervención municipal, y la adopción del acuerdo correspondiente que, básicamente, sería como bien indica el consultante, autorizar y disponer el gasto por el órgano competente y reconocer la obligación y ordenar el pago en compensación por la alcaldía.

Respecto al órgano municipal competente, dado que no se contempla esta competencia en el art. 21 ni en el art. 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, se debe acudir a la distribución de competencias por el importe del gasto.

Pero el art. 21.2.f) LRBRL, se limita a atribuir la competencia al alcalde en el desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia. El art. 22.2.e) LRBRL atribuye al pleno la disposición de gastos en materia de su competencia, pero no concretan cuál es el límite o materia de la competencia de cada uno de los órganos.

En el mismo sentido, el art. 55.1 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dispone que dentro del importe de los créditos presupuestados corresponde la autorización de los gastos al presidente o al pleno de la entidad, o a los órganos facultados para ello en los estatutos de los organismos autónomos de conformidad con la normativa vigente.

En un sentido parecido se pronuncia el art. 57.1 del RD 500/1990, en relación a la disposición de gastos, según el cual dentro del importe de los créditos autorizados corresponde la disposición de los gastos al presidente o al pleno de la entidad o al órgano facultado para ello en los correspondientes estatutos, en el supuesto de los organismos autónomos dependientes, de conformidad con la normativa vigente.

Mientras que el art. 60.1 del RD 500/1990, claramente establece la competencia del alcalde para el reconocimiento de la obligación.

Como tampoco aclaran los preceptos citados cuál es el órgano competente para la autorización y disposición de gasto, con carácter supletorio hay que acudir a la distribución de competencias que establece la Disp. Adic. 2ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017-, de tal manera que si el importe del gasto a retener por el Estado supera el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto la competencia será del pleno de la corporación y en caso de que no se supere dicha cuantía, el órgano competente será el alcalde.

Respecto a la financiación de la modificación de créditos para dotar del crédito adecuado y suficiente para poder aplicar presupuestariamente la deuda que el Estado compensa con la PTE, esta se puede financiar con recursos no afectados, normalmente mediante la utilización del remanente de tesorería para gastos generales si existiese y/o mediante transferencias o bajas de otras aplicaciones presupuestarias o incluso nuevos o mayores ingresos en los términos del TRLRHL.

Los ingresos procedentes de convenios urbanísticos, cesiones y cuotas obtenidas por la ejecución de desarrollos urbanísticos normalmente están afectados a aspectos urbanísticos o al patrimonio público del suelo, por lo que no parece que sean los recursos idóneos para financiar la modificación de créditos. Desde luego en la medida de que dichos recursos estén afectados a aspectos urbanísticos no es posible que se utilicen para otras finalidades distintas, como la de la compensación de la deuda del Estado.

Por ello, como hemos dicho, parece que la financiación más adecuada podría ser el remanente de tesorería para gastos generales si existe.

Conclusiones

1ª. Al tratarse de una deuda solidaria de una sociedad municipal no creemos que genere un derecho de reembolso del ayuntamiento frente a la sociedad, aunque la corporación puede configurarlo como crea conveniente.

2ª. La corporación puede articularlo como una transferencia a la sociedad pública municipal sin que esta tenga que devolverlo o bien como un préstamo.

3ª. Los trámites a seguir para asumir la deuda es la de incoar un expediente en el que se acuerde autorizar y disponer el gasto por el órgano competente, dictar la resolución de la alcaldía por la que se reconoce la obligación, ordenar el pago que se materializa mediante en formalización mediante compensación.

4ª. Los documentos que integrarían el expediente serían básicamente el informe del órgano gestor, la propuesta de acuerdo, los informes correspondientes de secretaría e intervención municipal y el acuerdo o resolución por parte del órgano competente.

5ª. El órgano competente para aprobar el expediente, autorizar y disponer el gasto, a nuestro juicio, será el alcalde si el importe de la operación no supera el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto. En caso contrario la competencia será del pleno de la corporación.

El órgano competente para el reconocimiento de la obligación y pago de la deuda en formalización será el alcalde.

6ª. La financiación de lo modificación de créditos para dotar de crédito adecuado y suficiente para atender la deuda normalmente será el remanente de tesorería para gastos generales, o bien una transferencia o baja de otras aplicaciones presupuestarias.

A nuestro juicio, los ingresos por convenios urbanísticos, cesiones y cuotas de desarrollo urbanístico, dada su afección a determinados gastos urbanísticos o patrimonio público del suelo, no son los recursos idóneos para financiar la modificación de créditos.

7ª. A nuestro juicio, si el ayuntamiento decide considerar la deuda como una transferencia, esta debe considerarse como una transferencia corriente y no de capital, puesto que no financia gasto de capital alguno, sino un gasto de naturaleza corriente.

En el caso de que se considere un préstamo que se concede a la sociedad municipal, su imputación presupuestaria debe ser en el capítulo 8 al tratarse de un activo financiero del ayuntamiento.

8ª. Respecto a las aplicaciones presupuestarias a utilizar:

Clasificación por programas: el que corresponda en función de la actividad de la sociedad pública

Si se trata como una transferencia la clasificación económica: 449 (Otras subvenciones a entes públicos y sociedades mercantiles de la Entidad Local)

Si se trata como un préstamo la clasificación económica: 82190 (Anticipos y préstamos con o sin interés, cuyo plazo de reembolso y cancelación sea superior a 12 meses a otros subsectores).

Respecto a las cuentas del plan contable:

Si se trata como una transferencia la cuenta 6501 (transferencias al resto de entidades) y si es un activo financiero podría utilizarse la cuenta 2501 (inversiones financieras a largo plazo en empresas del grupo) o 252XX (valores representativos de deuda a largo plazo de entidades del grupo, multigrupo y asociadas)

9ª. A nuestro juicio, se puede conceder una aportación, subvención o transferencia a la sociedad pública municipal sin reintegro.

10ª. La corporación puede decidir si se trata como una aportación o como un préstamo a la sociedad que esta ha de reintegrar al ayuntamiento.

11ª. Respecto a cómo afecta lo dicho a que la sociedad pública se encuentre en liquidación, ello dificultará el reintegro del préstamo porque la sociedad en liquidación sólo debe ejecutar las acciones tendentes a liquidar la sociedad, por lo que será difícil que generare recursos propios para posibilitar la devolución del préstamo.