¿Procedía la suspensión del plazo de prescripción de infracciones administrativas en virtud de la DA 4ª RD 463/2020 con motivo del estado de alarma?

Planteamiento

A tenor de lo establecido en la Disp. Adic. 4ª del RD 463/2020, por el que se declara el estado de alarma, ¿procedía o no la suspensión del plazo de prescripción de las infracciones administrativas? La doctrina ha dejado claro que no se produce tal suspensión en el derecho penal, pero se tienen dudas sobre esta cuestión en las infracciones administrativas.

Respuesta

1. Cómputo de plazos de prescripción, en el ámbito administrativo, constitucional y penal

La postura tradicional del TS en el ámbito de las infracciones administrativas es que el ejercicio de la potestad sancionadora y, en consecuencia, la prescripción de ésta, derivada de la inacción o paralización administrativa, solo se produce en el ámbito del procedimiento establecido en un expediente sancionador, y concluye con la resolución sancionadora y su notificación. Por ello, no cabe su traslado a la posterior vía de recurso, cuando el ejercicio de la potestad sancionadora ya ha concluido, la prescripción de la infracción. En la posterior vía de recurso se ejercita por la Administración una potestad administrativa diferente, como es la relativa a la revisión de la previa actuación administrativa y que se orienta a la comprobación de si el órgano inferior se ajustó formal y materialmente al ordenamiento jurídico en el ejercicio de la potestad sancionadora.

La demora en la resolución expresa del recurso administrativo solo da lugar al silencio administrativo negativo o desestimatorio que habilita y permite la posterior revisión jurisdiccional, sin perjuicio de las posibles responsabilidades.

Por tanto, la demora de la Administración en la resolución del recurso administrativo no determina la prescripción de la infracción, o, lo que es lo mismo, no es jurídicamente admisible apreciar la prescripción de la infracción en vía de recurso. Esta es la postura que se contiene en la Sentencia del TS de 15 de diciembre de 2004 (EDJ 2004/260162), dictada en recurso de casación en interés de ley, ratificando otros pronunciamientos, como el de la Sentencia del TS de 28 de octubre de 1996 (EDJ 1996/7040), que afirmaba que con la resolución sancionadora se puso fin al expediente sancionador, añadiendo que “en este momento se produce la interrupción de la prescripción, abriéndose la vía impugnatoria, en la que ya no opera este instituto sino el del silencio negativo”. Es cierto que esta posición no fue unánime dentro de la propia Sala, en la propia sentencia del TS de 15 de diciembre de 2004, en la que discreparon de ella, a través del voto particular, que, formuló el Magistrado Jesús Ernesto Peces Mórate, al que se adhirió el Magistrado Pedro José Yagüe Gil, señalando que en esta materia de la prescripción de las infracciones no existía razón alguna para apartarse de la práctica de la jurisdicción penal, poniendo como ejemplo, por su claridad, la Sentencia del TS de 30 de noviembre de 2004 (EDJ 2004/219336) en la que de manera inequívoca se declara prescrita la infracción penal por haber quedado paralizada la causa por más de seis meses durante el trámite posterior a la sentencia, es decir, después de dictada la sentencia de instancia e interpuesto el recurso de casación, puesto que era evidente que se había producido un vacío absoluto de trámite durante un periodo que ciertamente supera con exceso la previsión del art. 132 del Código Penal, aprobado por LO 10/1995, de 23 de noviembre -CP- (EDL 1995/16398), para la prescripción de las faltas, por lo que debe considerarse prescrita la de esta causa. Para estos magistrados, el que “la Administración sea juez y parte en el recurso administrativo, a diferencia del jurisdiccional, que se interpone ante los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo, no es argumento para dejar de aplicar los principios relativos a la prescripción de las faltas penales a las infracciones administrativas cuando el interés o derecho, que se trata de amparar, es el de la seguridad jurídica de las personas en el marco del ordenamiento punitivo del Estado”.

Es cierto que el TC viene ratificando desde la Sentencia del TC de 8 de junio de 1981 (EDJ 1981/18) que la regulación de las sanciones administrativas ha de estar inspirada en los principios propios y característicos del Derecho Penal, pero que las exigencias derivadas del principio de legalidad penal pasan, con matices, al procedimiento sancionador administrativo. En efecto, como señala la Sentencia del TC de 19 de diciembre de 1991 (EDJ 1991/12123), el TC ha declarado reiteradamente que “los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado”, pero como también ha puesto de relieve “esta operación no puede hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo solo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza”.

Y acerca de la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas, que vienen regulada en el art. 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- (EDL 2015/167833), conviene señalar, en primer lugar, que no tiene amparo en artículo constitucional alguno, sino que la doctrina del TC señala que “la apreciación de si un delito o falta penales o una falta disciplinaria y su correspondiente sanción han prescrito, no posee por sí mismo relevancia constitucional, sino que es de legalidad ordinaria y no puede ser revisada en sede constitucional” (Sentencia del TC de 17 de octubre de 1991, EDJ 1991/9837). Y por ello, el art. 30.1 LRJSP, al igual que hacía el art. 132.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC- (EDL 1992/17271), ha establecido un régimen de plazos de prescripción de infracciones y sanciones de carácter supletorio, es decir, un régimen de plazo que solo se aplicaría en defecto de plazo en las leyes específicas. Por todo lo cual, entendemos que no sería aplicable para interpretar el supuesto consultado de prescripción de infracciones administrativas, las normas y principios de la ley ordinaria penal sino la administrativa, es decir, el RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (EDL 2020/6230).

2. Suspensión de plazos por la declaración del estado de alarma

El RD 463/2020 indicaba en su Disp. Adic. 3ª.1 que se suspendían los términos y se interrumpían los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. Esta suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplican a todo el sector público tal como se define en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690). Y el cómputo de los plazos se reanudaría en el momento en que acabará la vigencia del RD 463/2020 o, en su caso, las prórrogas de dicha norma.

Se establecieron algunas excepciones a la suspensión de plazos, referidas a la aplicación de los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, liquidación y la cotización de la Seguridad Social. Igualmente, la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos no eran de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectaron, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.

3. Aplicabilidad de la suspensión de los plazos de prescripción a las infracciones

Como hemos dicho, no existe excepción alguna en lo referente a la prescripción de infracciones, sino que, además, la Disp. Adic. 4ª RD 463/2020 regula específicamente la suspensión de plazos de prescripción y caducidad, estableciendo que la prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren. Así pues, queda claro que se establece en esta normativa que los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos, incluidas las infracciones, se suspenden durante el plazo de vigencia del estado de alarma y de sus eventuales prórrogas.

Por todo ello, teniendo en cuenta el carácter supletorio del art. 30 LRJSP, no existe obstáculo alguno para que la regulación de la prescripción se separe del criterio general de la interrupción de su cómputo y se someta, durante este período excepcional, a la medida de suspensión, siendo la intención del legislador evitar que una vez levantada la suspensión el cómputo de la prescripción deba reiniciarse. Y con excepción de que mediante otras regulaciones legislativas se establezcan medidas específicas, en principio, los plazos de caducidad y de prescripción deberían entenderse reanudados una vez levantada la suspensión decretada, de acuerdo con lo establecido en el art. 29 LPACAP, que establece que “los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos”.

Y si tenemos en cuenta que la Disp. Adic. 4ª RD 463/2020 fue derogada, con efectos desde el 4 de junio de 2020, por la Disp. Derog. Única.1 del RD 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma EDL 2020/12632), desde esa fecha se alzará la suspensión de los plazos de prescripción, contemplados en la misma, según determinan los arts. 8 y 9 RD 537/2020, debiendo reanudarse su cómputo a partir del 4 de junio de 2020.

Conclusiones

1ª. La jurisprudencia administrativa del TS establece que la prescripción de las infracciones administrativas solo se produce en el ámbito del procedimiento de un expediente sancionador, y concluye con la resolución sancionadora y su notificación y no cabe por ello su traslado a la posterior vía de recurso, ya que en ese momento, el ejercicio de la potestad sancionadora ya ha concluido.

2ª. En cambio, la jurisprudencia penal, de manera inequívoca, declara prescrita la infracción penal si queda paralizada la causa por más tiempo del establecido aun con la interposición del recurso de casación.

3ª. El TC ha declarado reiteradamente que “los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado”, pero esta operación no puede hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo solo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Pero no es el caso de la prescripción de la infracción administrativa, pues el TC ha señalado que la apreciación de si una infracción ha prescrito no posee relevancia constitucional, sino que es de legalidad ordinaria y “no puede ser revisada en sede constitucional”.

4ª. Por tanto, entendemos que no sería aplicable para interpretar el supuesto consultado de prescripción de infracciones administrativas, las normas y principios de la ley ordinaria penal sino la administrativa.

5ª. El RD 463/2020 recogió en su Disp. Adic. 3ª.1 la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos para la tramitación de los procedimientos en todo el sector público, según como se define en la LPACAP. Y el cómputo de los plazos se reanudaría en el momento en que acabara la vigencia del RD 463/2020 o, en su caso, las prórrogas de dicha norma. Se establecieron algunas excepciones a la suspensión de plazos en determinadas materias, de Seguridad Social y tributaria.

6ª. No existe excepción alguna en lo referente a la prescripción de infracciones, sino que además la Disp. Adic. 4ª RD 463/2020 regula específicamente la suspensión de plazos de prescripción y caducidad, estableciendo que la prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.

7ª. Así, queda claro que se establece en esta normativa que los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos, incluidas las infracciones, se suspenden durante el plazo de vigencia del estado de alarma y de sus eventuales prórrogas, siendo la intención del legislador que, una vez levantada la suspensión, mediante la derogación de la Disp. Adic. 4ª RD 463/2020, con efectos desde el 4 de junio de 2020, por la Disp. Derog. Única.1 RD 537/2020, deba reiniciarse el cómputo de la prescripción a partir de dicha fecha.