¿Procede la revisión de honorarios en prestaciones efectuadas sin cobertura contractual?

Planteamiento

Este ayuntamiento aprobó las bases para un concurso de ideas para la redacción del proyecto de un edificio municipal de servicios múltiples en el año 2000. En dichas bases, en su apartado segundo, se establecía lo siguiente:

• “La propuesta seleccionada servirá de base para la redacción del proyecto básico y de ejecución y la dirección de obras del edificio municipal, que será encargado por el Ayuntamiento a sus autores tras el fallo del concurso. Asimismo, a los ganadores les será encomendada la dirección de las obras de arquitecto, la dirección auxiliar de arquitecto técnico o aparejador y las actuaciones de seguridad y salud.”

Por acuerdo de la junta de gobierno local, y de conformidad con las bases del concurso, en 2004 se adjudicó el contrato para la elaboración de dichos trabajos, por importe de 375.985 euros, IVA incluido, sin que esta secretaría haya encontrado los pliegos que rigieron dicha adjudicación al ganador del concurso. Sí consta en el expediente el contrato firmado el 23 de marzo de 2004 entre el adjudicatario y el sr. alcalde.

El contrato fue objeto de un cumplimiento parcial, presentándose por el adjudicatario el proyecto de demolición y el proyecto básico, reconociéndose mediante informe del arquitecto municipal que la ejecución del contrato se hallaba paralizada por causas no imputables al adjudicatario. Como consecuencia de ello, el adjudicatario solicitó formalmente la suspensión temporal del contrato, acordándose la misma por la junta de gobierno local mediante acuerdo de fecha 4 de mayo de 2009, contando con informes favorables de los técnicos municipales.

El 29 de diciembre de 2016, previa providencia de la alcaldía y mediante acuerdo de la junta de gobierno local, ante la necesidad de contar con el proyecto, se levantó la suspensión, notificándose al contratista para que procediera a finalizar los trabajos.

Ha sido a finales del año 2025 cuando se ha presentado el documento completo, que durante todos estos años se ha ido adaptando a las necesidades planteadas por el ayuntamiento. En la fecha de presentación del documento definitivo, el redactor solicita la actualización de los honorarios, ascendiendo estos a la cantidad de 910.000 euros, siendo el presupuesto de ejecución material de la totalidad de la obra de aproximadamente 14 millones de euros.

Ante dicha petición y el desarrollo de los hechos, ¿cómo debe proceder el ayuntamiento? Visto el tiempo transcurrido y no constando en el expediente documento alguno que haga referencia a una posible responsabilidad del contratista, ¿debe procederse a dicha revisión de honorarios?

Respuesta

Se trata de un contrato adjudicado en el año 2004 por importe de 375.985 euros, IVA incluido, suspendido en mayo de 2009 y levantada la suspensión en 2016, entregándose el proyecto en 2025, es decir, habiendo transcurrido más de veinte años.

Es un contrato celebrado bajo la vigencia del RDLeg. 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, por lo que siguiendo lo preceptuado en el art. 214 de la misma son causas de resolución de los contratos de consultoría y asistencia, como es el que nos ocupa, y en lo que aquí interesa:

• “a) La suspensión por causa imputable a la Administración de la iniciación del contrato por plazo superior a seis meses a partir de la fecha señalada en el mismo para su comienzo, salvo que en el pliego se señale otro menor.

• b) El desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un año acordada por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor.”

El contrato, dado el tiempo transcurrido, debería haberse resuelto, aplicando los efectos que en su caso procedieran.

Adicionalmente hay que tener en cuenta que el objeto del mismo es la redacción de un proyecto de obra. Según se deduce de los datos aportados por la entidad consultante, el proyecto adjudicado en virtud de las bases del año 2000 y el entregado, nada tienen que ver puesto que “durante todos estos años se ha ido adaptando a las necesidades planteadas por el ayuntamiento”.

En definitiva, se ha entregado un proyecto sin la correspondiente cobertura contractual, por lo que la situación es de hecho. Así, siguiendo, entre otros, la Ponencia Especial 1/2025, de 25 de junio, del Consejo Consultivo de Andalucía:

• “… existía un contrato cuya validez no se discute, pero el mismo ha finalizado sin que se haya podido culminar por razones atendibles la nueva contratación. También habría una "contratación verbal", pero conectada en este caso con un contrato previo y con una relación contractual en ciernes.

• En estos supuestos, como en los englobados en la letra anterior, la prestación carece de cobertura contractual sin que sea posible identificar un acto administrativo cuya nulidad pueda declararse, sino tan sólo la prestación de la empresa que, obviamente, no puede declararse nula. El pago debe articularse a través de la responsabilidad contractual con apoyo en la relación contractual previa que amparaba la prestación de la empresa, y con la utilización del procedimiento del citado artículo 97.

• (…)

• La solución para la retribución de la prestación debe solventarse acudiendo al instituto de la responsabilidad, ahora sí, contractual, precisamente por la existencia de tales actos contractuales a los que puede ligarse la misma, utilizando el procedimiento previsto en el artículo 97 del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre”

No cabe, por tanto, la revisión de precios de honorarios de un contrato que no existe, sino que el pago se deriva de la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto de la administración.

El informe 76/2021 de la JCCP del Estado, de 29 de julio de 2022, señala asimismo que la extinción del contrato impide que sus cláusulas desplieguen efectos obligatorios, subrayando que la revisión de precios, por su contenido contractual, no puede aplicarse una vez extinguido el contrato, ni siquiera cuando el servicio continúe prestándose sin título, sin que se puedan rehabilitar los efectos del contrato extinguido ni la aplicación de sus cláusulas; ello sin perjuicio de que, para evitar un enriquecimiento injusto de la Administración, proceda compensar los gastos efectivamente incurridos por el contratista, pero esta compensación no equivale a una revisión de precios contractual.

Por ello, vencido el contrato, no procede modificar el precio por la vía de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017- (ni por revisión ni por modificación contractual, aplicables en el caso de contratos válidos y en vigor), sino que, si la Administración recibe prestaciones de servicio sin cobertura, lo más adecuado es abonar lo debido mediante el expediente de reconocimiento o indemnización por las prestaciones efectivamente realizadas, con una cuantificación que debe atender al precio anterior como referencia objetiva, sin incrementar el mismo.

Conclusiones

1ª. El desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un año acordada por la Administración da lugar a la resolución del contrato.

2ª. Al no existir contrato no cabe actualización de precios.

3ª. Las prestaciones efectuadas sin cobertura contractual han de ser abonadas mediante el expediente de reconocimiento o indemnización por las efectivamente realizadas.