Planteamiento
En relación con una solicitud de cambio de titularidad de una licencia de actividad, se requirió al interesado para que aportara determinada información necesaria para la tramitación del expediente. Al no haberse recibido respuesta dentro del plazo concedido, se procedió a declarar desistida dicha solicitud.
Respecto a la tasa abonada, por importe de 2.196,54 €, el interesado solicita su devolución al considerar que no se ha producido el hecho imponible. Se plantea, por tanto, si resultaría procedente la devolución de dicha tasa.
Posteriormente, presenta una nueva solicitud y realiza de nuevo el abono de la tasa correspondiente. ¿Procedería la devolución de ingresos indebidos por considerarse duplicados?
Respuesta
De acuerdo con el art. 26.1 del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-:
- “Las tasas podrán devengarse, según la naturaleza de su hecho imponible y conforme determine la respectiva ordenanza fiscal:
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- a) Cuando se inicie el uso privativo o el aprovechamiento especial, o cuando se inicie la prestación del servicio o la realización de la actividad, aunque en ambos casos podrá exigirse el depósito previo de su importe total o parcial.
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- b) Cuando se presente la solicitud que inicie la actuación o el expediente, que no se realizará o tramitará sin que se haya efectuado el pago correspondiente.”
Precisando el art. 26.3 TRLRHL que:
- “Cuando por causas no imputables al sujeto pasivo, el servicio público, la actividad administrativa o el derecho a la utilización o aprovechamiento del dominio público no se preste o desarrolle, procederá la devolución del importe correspondiente.”
La jurisprudencia mantiene que el hecho imponible de la tasa por la concesión de licencia (de obras, aplicable también a actividades) no es el otorgamiento en sí de la licencia, sino la actividad administrativa realizada para la concesión de la licencia, de tal manera que la tasa se devenga tanto si se concede la licencia como si finalmente se deniega, y no está afectada por el desistimiento del interesado, dado que se devenga con la presentación de la solicitud.
En este sentido, la sentencia del TS de 5 de febrero de 2010, ha considerado que:
- “Lo que, en todo caso, es necesario es que el servicio o actividad municipal se refiera o afecte al sujeto pasivo, necesidad establecida en el art. 20.2 del TRLRHL , conforme al cual "la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por éste en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras". Porque en ocasiones se tiende a pensar que el servicio o actividad sólo se han desarrollado efectivamente cuando producen un resultado concreto que afecta o beneficia al sujeto pasivo. En este sentido, en relación con las tasas por licencias urbanísticas, la sentencia de este Tribunal de 19 de enero de 2000 ha declarado que las actuaciones municipales realizadas como consecuencia de la solicitud de las mismas no dan lugar al devengo de la tasa correspondiente si la resolución final del expediente es denegatoria de la licencia solicitada, pues, aunque el hecho imponible está constituido no tanto por la consecuencia de un resultado concreto -- la obtención de la licencia-- como por la prestación de unos servicios o la realización de unas actividades de competencia municipal, en las tasas derivadas de la concesión de licencias urbanísticas, dicha actividad se ordena a un resultado --la concesión de la licencia-- que concreta en el solicitante la condición de beneficiario o afectado positivamente por la actividad municipal y permite considerarle como sujeto pasivo de la tasa; de forma que si la actividad municipal conduce a una denegación de lo solicitado, desaparece la razón de ser del tributo. (…)
- Esta Sala entiende, superando concepciones como la mantenida por la sentencia citada de 19 de enero de 2000 y las que la recurrente invoca (8 de julio de 1996, 18 de diciembre de 1995 y 11 de febrero de 2005) que no es aceptable, como ha puesto de manifiesto la doctrina más reciente, exigir la concurrencia de un beneficio particular para el contribuyente, en el sentido de que se satisfagan las pretensiones ejercitadas al instar la puesta en marcha de la actividad administrativa de que se trate. En otras palabras, siendo cierto que la efectiva realización de la actividad o del servicio es requisito fundamental para que se entienda realizado el hecho imponible de la tasa, no lo es menos que esa actividad administrativa no tiene por qué finalizar con un acto en que se acceda a las pretensiones del solicitante, ya que el hecho imponible se articula en el aspecto material de su elemento objetivo en torno a la realización de la actividad administrativa o la prestación del servicio, más allá de cuáles sean sus resultados. La existencia de la actividad o del servicio legitiman, pues, la exigencia de la tasa, incluso aunque como resultado de la misma no se produzca un acto administrativo formal que de fin al procedimiento correspondiente, según tiene dicho la sentencia de esta Sala de 27 de mayo de 1977 , que estimó correcta la liquidación de la tasa correspondiente a una licencia que resultó otorgada en virtud de silencio positivo, al entender que la Administración había realizado las actuaciones de su incumbencia, practicando diversas actuaciones y realizando gestiones para decidir si se otorgaba o no la licencia; aplicando una doctrina que resulta correcta, al conectar la tasa a la actividad o servicio prestados, que integran el aspecto material del elemento objetivo del hecho imponible, si se produce la actividad administrativa provocada por el solicitante, se realizará el hecho imponible de la tasa, por mucho que el resultado de dicha actividad no le sea favorable. Que la actividad administrativa se refiera, afecte o beneficie al sujeto pasivo no significa que deba ser necesariamente, y en todo caso, favorable a sus pretensiones, sino sólo que ha sido provocada por él, como interesado. (…). En cambio, si el servicio o actividad municipal solicitados por el interesado se desarrollan efectivamente y se refieren a él, le afectan o benefician de modo particular, es jurídicamente irrelevante que el resultado final de dichos servicio o actividad sea, o no, favorable a sus pretensiones, ya que en todo caso se habrá realizado el elemento objeto del hecho imponible de esta clase de tasas. La actividad o servicio que legitiman la exigencia de tasas deben referirse o afectar de manera particular al sujeto pasivo, como pone de manifiesto la abundante jurisprudencia menor que rechaza el devengo de la tasa al tratarse de supuestos que afectaban a una generalidad de personas y no a un concreto individuo o entidad. Ahora bien, una cosa es que el servicio o actividad deban necesariamente afectar o referirse a un individuo o entidad concretos e identificables y otra, muy distinta, que deban producirles necesariamente un beneficio particular, en el sentido de ser favorables a sus intereses, ya que existen múltiples supuestos en que la actividad administrativa provocada por el sujeto pasivo atiende también a la satisfacción de intereses generales (inspecciones, regulación de tráfico, etc.) y, sin embargo, al resultar identificable la persona que provoca dicha actividad, que se le refiere o afecta, queda sujeta al pago de la correspondiente tasa local. (2). En los casos de desistimiento del interesado antes de que la resolución administrativa se dicte, el reintegro del 50% de la tasa satisfecha resulta conforme con lo que más arriba se ha dicho. Distinto es que la actividad municipal, técnica o administrativa, no haya llegado a prestarse por causas no imputables al sujeto pasivo, en cuyo caso nos encontramos ante un caso de falta de devengo y exigibilidad de la tasa (art. 5.2 de la Ordenanza, en relación con el art. 26.3 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales) que determina la devolución del importe correspondiente. Nos encontramos ante un supuesto de reembolso, no de devolución de ingresos indebidos. El reembolso debe realizarse de oficio, con el devengo de los correspondientes intereses de demora. (3). En los casos de renuncia de la licencia concedida, ha de tenerse en cuenta que se ha desarrollado la actividad municipal, tanto técnica como administrativa, tendente al otorgamiento de la licencia y que sobre la base de que se dan los presupuestos del hecho imponible de la tasa, se ha exigido y efectuado el pago de la tasa. Nada obliga pues a la Administración municipal a tener que reintegrar, total o parcialmente, la cuota satisfecha en su totalidad. Por eso, la pretensión de reducción, de la cuota de la tasa en los casos de renuncia por el interesado a la licencia concedida, no puede ser acogida, sobre todo si el argumento que se invoca en apoyo de la tesis de la reducción es que el Ayuntamiento había seguido la práctica de la devolución desde hacía años hasta que cambió.”
El TS argumenta que no es necesario que la actividad municipal sea favorable a las pretensiones del solicitante para que se devengue la tasa. La tasa procede incluso en casos de denegación porque lo que se grava es el servicio de examen y control, el cual se presta independientemente del resultado. En caso de desistimiento, la tasa será procedente siempre que la Administración haya realizado cualquier actividad de comprobación o control. En el supuesto planteado, el hecho de que el ayuntamiento haya tenido que analizar la solicitud para detectar la falta de documentación y emitir el correspondiente requerimiento ya integra la realización del hecho imponible de la tasa.
En este sentido, recomendamos la lectura de la consulta “Efectos en el devengo de la tasa por licencia de actividad en el caso de desistimiento por el interesado”.
Respecto del segundo pago realizado con ocasión de una nueva solicitud posterior, tampoco parece que pueda calificarse como ingreso indebido por duplicidad, puesto que no se trata del mismo expediente administrativo ni de un doble pago respecto de una única obligación tributaria, sino de una nueva solicitud que da lugar a un nuevo procedimiento administrativo autónomo y, por tanto, a un nuevo devengo de la tasa correspondiente.
Solo cabría apreciar duplicidad susceptible de devolución si el segundo ingreso hubiera sido efectuado erróneamente respecto del mismo expediente o sin existir una nueva actuación administrativa diferenciada.
Conclusiones
1ª. Las tasas por prestación de servicios se devengan por la realización de la actividad administrativa (art. 26 TRLRHL), no por el otorgamiento de la licencia ni por el éxito de la pretensión. En la medida en que la Administración ha iniciado actuaciones (examen de la solicitud, requerimiento de subsanación), el hecho imponible se entiende realizado, siendo irrelevante que el procedimiento finalice por desistimiento.
2ª. Conforme al art. 26.3 TRLRHL, procede la devolución de las tasas cuando la actividad administrativa no se preste por causas no imputables al sujeto pasivo, circunstancia que no concurre en el presente caso, lo que refuerza la improcedencia de la devolución.
