¿Procede el archivo del expediente sancionador por existir dudas sobre los hechos que constan en el acta y que fueron ratificados?

Planteamiento

En un expediente sancionador por ejercer la actividad de taxi sin licencia, el interesado ha negado haber realizado dicha actividad. Durante la instrucción del expediente, los Agentes de la Policía Local que levantaron el acta, al ratificar los hechos, aconsejan archivar el procedimiento, puesto que manifiestan ciertas dudas sobre si la persona denunciada realmente estaba ejerciendo dicha actividad (aun cuando el acta parece clara e inequívoca).

A requerimiento del instructor sobre si se ratificaban en los hechos constatados, los agentes manifiestan que sí, aunque insisten en su informe en que la situación pudo generar cierta confusión en los hechos.

El instructor ha emitido propuesta de sanción al entender que existen contradicciones en las alegaciones de la interesada respecto de los motivos por los que se encontraban los pasajeros en su vehículo, y que, en definitiva, los hechos sí han sido ratificados.

No obstante, en sus alegaciones previas a la resolución definitiva, la interesada insiste en que la duda expresada por los agentes al ratificar constituye motivo suficiente para archivar el expediente. Además, niega que la declaración de uno de los pasajeros recogida en el acta sea correcta o cierta, y no se ha practicado testifical de ninguno de ellos.

¿Debe entenderse que procede el archivo del expediente, dado que la prueba de cargo se basa casi exclusivamente en un acta ratificada “con dudas”?

Respuesta

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, regula en sus arts. 25 y ss los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, entre los que se encuentra el de responsabilidad, que según el art. 28.1 de esta norma estatal, por el que se dispone que solo podrán ser sancionadas las personas físicas, jurídicas y entidades que tengan reconocida capacidad legal de obrar, cuando hayan cometido hechos constitutivos de infracción administrativa.

A partir de esta consideración, en el supuesto planteado en la consulta se ha formulado la correspondiente propuesta de resolución conforme a lo dispuesto en el art. 89 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, en la que el instructor afirma la existencia de los hechos constitutivos de la irregularidad administrativa definida en el acta de los agentes denunciantes, y ello aunque hubieran expresado sus dudas acerca de la plena veracidad de estas afirmaciones. Conforme a estos precedentes, se cuestiona si la resolución que se formule por el órgano municipal competente conforme al art. 90 LPACAP puede adoptar un criterio diferente al expresado en la propuesta de resolución y si, en tal caso, puede fundamentarse una desestimación de la procedencia de la sanción en las dudas que han expresado los agentes denunciantes, ante la práctica inexistencia de otros elementos incriminatorios contra el presunto responsable.

La primera cuestión planteada se puede contestar con la lectura del primer inciso del art. 90.2 LPACAP, en el que se dispone que, en la resolución del expediente sancionador, no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.

Por lo tanto, la propia norma procesal administrativa afirma la capacidad del órgano municipal que debe emitir la propuesta de resolución, para discrepar de la valoración realizada por el instructor y, de este modo, alcanzar una conclusión diferente, precisando para ello su adecuada motivación jurídica conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1.h) LPACAP. De este modo, como se afirma en consultas precedentes como “Castilla-La Mancha. Consecuencias de la modificación de la calificación inicial de la infracción cometida en un procedimiento sancionador en materia urbanística”, el órgano municipal competente para emitir la resolución de un procedimiento de esta naturaleza podrá apartarse del criterio adoptado por el órgano instructor del expediente, si bien, en supuestos como el planteado se deberá justificar muy exhaustivamente la decisión adoptada, al objeto de evitar que una resolución formulada en los términos que se plantean en la consulta pueda llegar a generar futuras responsabilidades a la persona o personas que han adoptado el acuerdo, por entender que ha producido una dispensa o exención no permitida por el ordenamiento jurídico.

En segundo lugar, para fundamentar una decisión como la planteada en la consulta, por la que se determine la no responsabilidad del presunto infractor, debido a que se han expresado dudas en la veracidad de los hechos denunciados, precisamente por los agentes que formularon la denuncia, debemos atender a la aplicación de los principios del procedimiento penal en los expedientes administrativos sancionadores, como criterio de actuación perfilado por la jurisprudencia. En concreto, en relación con el supuesto planteado, se puede traer a colación la reflexión que se contiene en la sentencia del TS de 29 de abril de 2009, en la que expresamente se afirma:

• “Por ello resulta obligado destacar que la misma supone el ejercicio, en su inicio, de la potestad sancionadora de la Administración por lo que ha de afirmarse con rotundidad, que no cabe sin más partir del orden probatorio que marca dicha doctrina, sino que a él debe anteponerse como clave previa, el derecho Fundamental de presunción de inocencia consagrado en el artículo 24 de la Constitución conforme al cual incumbe a la autoridad que ejerce esa potestad, la carga probatoria y está absolutamente exonerado de ella, el que la sufre, que no viene obligado a probar su inocencia Sentencias del Tribunal Constitucional 105/88 y 76/90. Desde esta perspectiva, si bien la denuncia de un Agente puede ser medio de prueba idóneo y a partir de ese significado producir el efecto de trasladar sobre el administrado la carga de actuar sobre el medio de prueba aportado por la parte contraria, esa idoneidad probatoria dependerá necesariamente del contenido de la denuncia y de la unión a la misma cuando deban existir, de todos aquellos elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado.

• En conclusión, la presunción de veracidad de una denuncia suscrita por Agente de la Autoridad, dependerá de que los hechos reflejados en la misma hayan sido directamente constatados por aquel y que se acompañen todos los elementos probatorios existentes, por cuanto el conocimiento concreto de estos elementos es fundamental para el particular sujeto a una medida sancionadora para poder articular su derecho a la defensa con igualdad de armas”.

En consecuencia con esta interpretación, debemos concluir sobre la cuestión planteada en la consulta que, si de la totalidad de lo actuado en el expediente sancionador al órgano municipal competente para formular la resolución se le generan dudas razonables sobre la realidad de la comisión de los hechos constitutivos de la irregularidad administrativa, podrá adoptar un acuerdo en sentido contrario a la interpretación contenida en la propuesta de resolución emitida por el instructor del expediente y, en este caso, desestimar la responsabilidad del inculpado mediante una adecuada fundamentación jurídica.

Conclusiones

1ª. La potestad sancionadora de las administraciones públicas deberá ser ejercida conforme a los principios rectores que se regulan en los arts. 25 y ss LRJSP.

2ª. Además de lo anterior, en la tramitación de los expedientes sancionadores se deberán observar los principios del procedimiento penal, tal y como determina la jurisprudencia que ha analizado esta cuestión.

3ª. Conforme a estos antecedentes, el órgano municipal responsable para resolver el expediente sancionador podrá apartarse de la interpretación contenida en la propuesta de resolución emitida por el instructor, adoptando un acuerdo en sentido contrario con la debida motivación.

4ª. En el supuesto planteado en la consulta, si se aprecia una duda derivada de las manifestaciones realizadas por los agentes en el seno del procedimiento, por la que se pueda llegar a cuestionar la realidad de la comisión de los hechos presuntamente constitutivos de una infracción administrativa, se podrá, en consecuencia, adoptar una resolución descartando la responsabilidad del presunto infractor por no haber quedado debidamente acreditada.