Problemática en la aplicación de la LCSP 2017 para pequeños municipios

Planteamiento

En los pequeños municipios es completamente imposible cumplir los requisitos legales para contratar, tanto si se trata de contratos menores como de procedimientos súper simplificados. Generalmente, se trata de pequeñas adquisiciones, como material de oficina, de ferretería, etc., que, si hubiese que afrontar un procedimiento de contratación, se colapsaría el normal funcionamiento de la Administración municipal.

Ante este problema, algunos Ayuntamientos, como por ejemplo el de Zaragoza (que, obviamente, tiene infinitamente más medios de todo tipo que mi humilde municipio de mil habitantes), han establecido en sus bases de ejecución del presupuesto la figura de las gastos menores:

• “Se entenderá por gastos menores aquellos gastos que no superen los 3.000,00 euros, IVA no incluido. Los gastos menores no requerirán la incoación de expediente administrativo y aquellos que no se atiendan mediante Anticipo de Caja Fija se tramitarán mediante documento ADO. A dicho documento ADO, debidamente cumplimentado, deberá acompañarse factura que cumpla los requisitos establecidos.”

Es muy ilustrativo que una gran población, como Zaragoza, carezca de medios para cumplir la LCSP y arbitre medios alternativos. Considérese este planteamiento en mi municipio de mil habitantes, donde invitaría a los 350 legisladores responsables de la compleja LCSP a que formalizaran los contratos menores durante una semana solamente, junto con el resto de trámites normales, a ver qué les daba tiempo a hacer.

El legislador considera a mi Ayuntamiento en el mismo status que los de Madrid y Barcelona. Lo de las centrales de compras no funciona, como me han comentado bastantes compañeros, que han licitado el suministro de energía eléctrica a través de la central de compras de la FEMP y les sale más caro. Se supone que la normativa de contratos es para optimizar recursos y comprar más barato, pero realmente no es así, al menos en estos casos.

¿Se puede entender este sistema como similar a anticipos de caja fija, si se define así en las bases?

¿Qué sistema habría que arbitrar para poder realizar este tipo de compras sin ajustarse al farragoso e inaplicable procedimiento legal?

Respuesta

Las únicas especialidades normativas que establece el legislador para Entidades de menos de 5.000 habitantes están recogidas en las Disp. Adic. 2º y 3ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-. Así, en el apartado 6º de la Disp. Adic. 2ª se indica que:

• “6. En los municipios de población inferior a 5.000 habitantes las competencias en materia de contratación podrán ser ejercidas por los órganos que, con carácter de centrales de contratación, se constituyan en la forma prevista en el artículo 228 de la presente Ley, mediante acuerdos al efecto.

• Asimismo podrán concertarse convenios en virtud de los cuales se encomiende la gestión del procedimiento de contratación a las Diputaciones provinciales o a las Comunidades Autónomas de carácter uniprovincial.”

Y en la Disp. Adic. 3ª se recoge que:

• “4. En los contratos celebrados en los municipios de menos de 5.000 habitantes, la aprobación del gasto podrá ser sustituida por una certificación de existencia de crédito que se expedirá por el Secretario Interventor o, en su caso, por el Interventor de la Corporación

• (…) 7. En los municipios de población inferior a 5.000 habitantes, en los contratos de obras cuya financiación exceda de un presupuesto anual, podrán redactarse proyectos independientes relativos a cada una de las partes de la obra, siempre que estas sean susceptibles de utilización separada en el sentido del uso general o del servicio, o puedan ser sustancialmente definidas.”

Fuera de estos supuestos es de aplicación íntegra la LCSP 2017.

Respecto a los contratos menores, el art. 118 LCSP 2017 establece los requisitos del expediente de contratación:

• - Están limitados por su cuantía (los contratos de valor estimado inferior a 40.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios) y por la duración, ya que no pueden tener un plazo superior a un año, lo que excluye los gastos de carácter estructural.

• - El expediente requiere la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales señalados anteriormente.

• - Se requerirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, si bien en este supuesto la aprobación por parte del órgano de contratación puede ser sustituida por un certificado de existencia de crédito, mediante la expedición de un documento RC que anexa dicha certificación.

La materialización del expediente en cuanto a la justificación de estos requisitos puede venir plasmada en las Bases de Ejecución del Presupuesto. Estas Bases son normas que establece la propia Entidad Local para adaptar la ejecución del Presupuesto a su propia organización, como así se regula en el art. 9 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, todo ello sin contravenir la normativa aplicable.

En la consulta se alude a contratos de pequeña cuantía, como material de oficina, ferretería, etc. A tal efecto, hay que tener en cuenta lo previsto en el art. 29.8 LCSP 2017 en el que se establece que “Los contratos menores definidos en el apartado primero del artículo 118 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga”. Por tanto, independientemente de la cuantía, en estos casos se deberá incoar el oportuno expediente de contratación, ya que se trata de necesidades estructurales y, por tanto, su duración es superior a un año.

Por lo que respecta a su tratamiento como anticipos de caja fija, el art. 118 LCSP 2017 señala que los requisitos previstos en cuanto a la tramitación del expediente “no será de aplicación en aquellos contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exceda de 5.000 euros”. Los anticipos de caja fija constituyen un procedimiento excepcional de pago, para “las atenciones corrientes de carácter periódico o repetitivo, tales como dietas, gastos de locomoción, material de oficina no inventariable, conservación y otros de similares características” (art. 73 RD 500/1990). En este caso, son “fondos librados a justificar” entendiendo por tales “las órdenes de pago cuyos documentos justificativos no se puedan acompañar en el momento de su expedición”. Por tanto, lo que el art. 118.5 LCSP 2017 excepciona es la emisión del informe de necesidad y justificación del no fraccionamiento del contrato para aquellos gastos reiterativos, cuyos documentos justificativos no se puedan aportar con carácter previo y se limitan a 5.000€.

Así, no es posible eludir la aplicación del art. 118 en cuanto a la tramitación de contratos menores considerando aquellos de cuantía inferior a 5.000€ como anticipos de caja fija, ni asimilar ambos procedimientos, ya que estos últimos suponen contratos menores en los que el pago se realiza mediante caja fija para su posterior aplicación a Presupuesto, pero con idénticos límites cuantitativos y temporales que existen para los contratos menores.

Conclusiones

1ª. La LCSP 2017 establece la normativa específica para Entidades Locales en la Disp. Adic. 2ª y 3ª, siendo de aplicación el resto de la regulación que en ella se contiene a todos los municipios, independientemente del tamaño.

2ª. No se puede asimilar el sistema de caja fija, para pagos menores, con el expediente de contrato menor, ni sustituir uno por otro.

3ª. Las Bases de Ejecución del Presupuesto, en virtud de lo previsto en el art. 9 del RD 500/1990, son el instrumento adecuado para regular la adaptación del art. 118 LCSP 2017 a las peculiaridades de la organización local, tratando de plasmar expedientes que cumplan con el principio de eficacia administrativa, siendo este el único sistema legal, no pudiéndose eludir el resto de la normativa contenida en la LCSP 2017.