Prioridad de pagos de la hacienda local. Posibles responsabilidades por su incumplimiento

Planteamiento

Este Ayuntamiento viene retrasando, a veces varios meses, el pago de las nóminas debido a que los fondos destinados a dicho fin son utilizados para otros pagos. Teniendo en cuenta el carácter preferente el pago de los salarios, ¿qué responsabilidades se derivan de lo expuesto?

Respuesta

Como se ha venido repitiendo en muchas consultas, como en “Actuación del Tesorero ante ordenación de pagos que incumplen la prelación de pagos”, actualmente el orden de prioridad de pago se encuentra tasado y es algo que no admite discusión, siendo el siguiente:

• 1º.- El art. 14 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, según el cual el pago de los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto.

• 2º.- Art. 187 RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLHRL- establece la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores.

• 3º.- Lo que establezca el plan de disposición de fondos de la tesorería municipal (art. 187 TRLRHL).

En el supuesto expuesto se pregunta sobre las posibles responsabilidad que se podrían derivar de la continua vulneración de la prioridad por parte del ordenador de pagos, que sería competencia de la Alcaldía de conformidad con lo dictaminado en el art. 186.1 TRLRHL, suponiendo que el órgano interventor advierte la vulneración de la citada prioridad en la fiscalización formal del pago, de conformidad con lo dispuesto en el art. 21 del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local:

• “Están sometidos a intervención formal de la ordenación del pago los actos por los que se ordenan pagos con cargo a la Tesorería de la Entidad Local. Dicha intervención tendrá por objeto verificar que las órdenes de pago se dictan por órgano competente, se ajustan al acto de reconocimiento de la obligación y se acomodan al plan de disposición de fondos.”

El régimen jurídico de la exigencia de responsabilidades se recoge en varias normas, tanto de carácter genérico como específicas para la Administración Local:

1.- RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-:

• “Artículo 22.1: Los miembros de las Corporaciones Locales están sujetos a responsabilidad civil y penal por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo.

• Artículo 225.1: Las entidades locales podrán instruir expediente, con audiencia del interesado, para declarar la responsabilidad civil de sus autoridades, miembros, funcionarios y dependientes que por dolo, culpa o negligencia graves, hubieren causado daños y perjuicios a la Administración o a terceros, si estos hubieran sido indemnizados por aquella.”

2.- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-:

• “Artículo 36. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas.

• 1. (…)

• 2. (…)

• 3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.

• 4. El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad al que se refieren los apartados 2 y 3, se sustanciará conforme a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y se iniciará por acuerdo del órgano competente (...).6. Lo dispuesto en los apartados anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes.

• Artículo 37. Responsabilidad penal.

• 1. La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente.

• 2. La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.”

Debemos hacer hincapié en el actual carácter imperativo del art. 36.3 LRJSP.Del examen de los hechos se deducirán las responsabilidades en el orden civil y penal que sean atribuibles a los sujetos declarados responsables, aunque debemos advertir que el no respetar el orden de prelación de pagos no es una cuestión que haya provocado, ni grandes conflictos en las entidades locales, ni haya sido objeto de grandes responsabilidades por parte del Alcalde/sa que vulnere la prioridad citada, puesto que con el pago atrasado de las mismas se solventaría el potencial daño que pudieran haberle ocasionado a los empleados públicos al abonar más intereses de demora, conforme determina la Sentencia del TSJ Canarias en Sentencias de 8 de noviembre de 2003 al afirmar que:

• "La demora en el abono retributivo constituye un retraso culpable que ha de dar lugar al abono de los intereses de demora reclamados."

Bajo nuestro entender, el ordenador de pagos podría incurrir con mayor facilidad en una Prevaricación (actuación contraria a la ley a sabiendas de ella del art. 404 del Código Penal -CP-, aprobado por LO 10/1995, de 23 de noviembre si la intervención reitera continua y sistemáticamente la advertencia de la vulneración legal citada y, por norma, sin justificación alguna, el ordenador de pagos la sigue vulnerando sin seguir la advertencia del órgano interventor).

Conclusiones

1ª. La ordenación de pagos es competencia de la Alcaldía, por lo que el órgano interventor debería de advertir de la vulneración de la citada prioridad en el supuesto de que se encuentren sin abonar las nóminas y se estén abonando obligaciones corrientes sin respeto a la prioridad de pago establecida por el ordenamiento jurídico.

2ª. Las responsabilidades podrían ser administrativas o penales. Las administrativas deben de tramitarse por la propia administración local demostrando que el ordenador de pagos ha causado daños y perjuicios a la Administración o a terceros, con culpa o negligencia grave. Las penales tendrían que ser instruidas en los juzgados/tribunales y que en la instrucción se vea el delito penal aplicable (prevaricación y/o malversación de fondos) en la actuación del ordenador de pago.

3ª. Sin perjuicio de lo anterior, debemos decir que rara vez se ha incurrido en responsabilidad por parte de algún Alcalde/sa por vulnerar esta prioridad en el pago de las nóminas, puesto que con el pago atrasado de las mismas se solventaría el potencial daño que pudieran haberle ocasionado a los empleados públicos con el abono de intereses de demora.

4ª. Bajo nuestro entender, el ordenador de pagos podría incurrir con mayor facilidad en una Prevaricación (actuación contraria a la ley a sabiendas de ella del art. 404 CP si la intervención reitera continua y sistemáticamente la advertencia de la vulneración legal citada y, por norma, sin justificación alguna, el ordenador de pagos la sigue vulnerando sin seguir la advertencia del órgano interventor).